한국 ODA 체계의 효율적 운영을 위한 법적 근거 마련 및 PPP(민관협력사업) 활성화를 위한 제도적 개선 방안 doc_id PCY_201603040314193611_8

PPP 사업에 관한 법적 근거는 외교부의 훈령인 한국국제협력단사업시행지침에서 찾을 수 있다. 동 지침 제3조는 KOICA에서 시행하는 사업의 범위를 OECD의 DAC에서 지정한 원조유형상 무상원조 사업 분류에 따라 구분하고 있다(동 시행지침 제3조 제2항). 지금 시행되는 KOICA 시행지침은 외교부훈령 제33호로 2014년 8월 21에 개정되었으며, OECD의 DAC에서 지정한 무상원조의 사업분류에 따라 시행사업을 구분하고 있다. 프로젝트형 사업, 개발컨설팅 사업, 인력파견 사업, 협력대상국 인력에 대한 교육훈련 사업, 협력대상국 정부에 대한 예산지원 사업, 물자 및 자금지원 사업, 민관 및 공공 협력사업, 긴급구호, 재건 복구, 재난방지 등 인도적 지원 사업, 외국 기관 및 국제기구와의 개발협력사업, 조사·연구 사업, 교육, 홍보 및 인력양성 사업을 할 수 있다. 무상원조를 함에 있어서 동지침 제3조제2항제7호에 따라 “민관 및 공공 협력사업”을 시행할 수 있는 근거가 마련되었다. 본 연구에서 시행한 설문조사에서 ODA와 PPP의 연계를 활성화하기 위해서는 법 제도 개선이 필요하다는 응답이 높게 나타나고 있다. 특히 자금 및 금융 지원을 위한 법 제도는 상대적 중요도가 높게 나타나고 있어 법 제도 개선을 위한 지속적 노력이 필요하며 이러한 개선을 통해 ODA와 PPP의 연계 시너지 효과를 극대화해야 할 필요가 있을 것이다. 국제사회에서 국제개발에서 PPP가 주요한 의제로 다루어짐에 따라 우리나라도 PPP 확대를 위하여 정부차원의 제도적 노력을 강화하고 있는 추세이다. 2008년 ODA 공공-민간 파트너십 구축방안에서 PPP 구축을 위한 방향성을 제시하고, 2010년에는 민관협력사업 세부지침을 제정하여 PPP 사업 지원절차에 관한 사항을 규정하였다. 이러한 노력에도 불구하고 PPP 사업의 효율적 추진을 위해서는 법 제도 개선이 요구된다. 민관협력사업 세부지침에서 PPP 사업을 KOICA 내부지침으로 규정하고 있어서 법적 효력 측면에서 한계가 있다. 이뿐 아니라 PPP 사업으로 추진할 수 있는 사업범위와 사업비 지원 규모도 제한을 받는다. 민간부문의 참여를 활성화하고 PPP 사업을 체계적으로 추진하기 위해서는 현행 KOICA의 세부시행지침으로 되어 있는 PPP 사업의 근거 규정을 상위법에 규정하도록 개선해야 한다. 선진공여국과 달리 ODA에서 PPP 사업이 활성화되지 못하는 이유로 PPP에 관한 법적 근거가 미비하다는 점에서 찾을 수 있다. 한국국제협렵단 사업시행지침 및 민관협력사업 시행세부지침에 근거하여 독립적으로 운영되는 EDCF의 PPP 사업에 적용하기는 어렵다. 또한 국제개발협력위원회에서 PPP 사업을 심의 조정하거나 일부사업에 관한 사항에 대해서는 의결도 가능하지만 KOICA와 EDCF의 사업을 통합적으로 추진하기에는 한계가 있다. 이에 PPP 사업의 법적근거를 KOICA 사업에만 적용하는 한국국제협렵단 사업시행지침 및 민관협력사업 시행세부지침에 둘 것이 아니라 국제개발협력에 관한 포괄적 사항을 두고 있는 국제개발협력기본법에 두어야 한다. PPP 사업을 전담하는 부서 또는 기관 설치에 관한 조항과 더불어 PPP 사업에 관한 조항을 지침수준이 아니라 법령에 둘 것을 제안한다. 구체적으로 PPP 사업에 관하여 정의 규정을 두는 방식으로 하되 기술협력, 무상원조, 유상원조 등이 유기적으로 연결되도록 포괄하는 규정까지 둘 필요가 있다. 당시 기본법을 제정하는 목적은 ODA의 시행기관이 양분되어 있어서 개발도상국에 대한 총체적 빈곤극복전략 세우거나 유 무상원조의 연계가 어렵다는 문제점을 극복하기 위해서 개발원조의 총괄기관을 일원화하는 데 있었다. 외교통상부로 일원화하려는 논의가 있었음에도 국제금융기구에의가입조치에관한법률에서 국제금융기구에 대한 업무를 기획재정부장관이 행사하도록 하는 제도에 부합하지 않다는 주장으로 인하여 일원화 하지 못했다. 유상원조 및 무상원조의 대부분을 기획재정부 및 외교통상부가 별도로 주관하고 있는 현실을 반영하여 결국에는 기획재정부와 외교통상부가 각각 유상원조와 무상원조를 주관하기로 하였다(동법 제9조). 각 주관기관은 분야별 기본계획안 및 연간 국제개발협력 종합시행계획안의 작성, 연간 국제개발협력 종합시행계획의 이행 점검, 소관 분야의 기본계획 및 시행계획의 홍보, 그 밖에 위원회가 필요하다고 판단하여 부여하는 역할 및 기능 등을 가지며 개별 시행기관이 소관 분야에서 전문성을 가지고 국제개발협력을 효율적으로 추진할 수 있도록 필요한 지원을 하도록 하였다(동법 제10조). 2005년에 정부는 향후 10년간 우리나라 ODA의 추진방향과 시스템 등을 포함한 대외원조 개선 종합대책을 발표하였다. 이전에는 정부의 모든 부처가 대외원조사업에 참여하고 있지만 부처간 원조사업에 관하여 협의하거나 종합적으로 정책을 수행하는 역할을 하는 조직이 존재하지 않았다. 관계부처간 국장급 ODA 실무협의회가 존재했으나 ODA에 대한 종합적 계획을 세우거나 대외원조사업에 관하여 협의하거나 조정하는 역할에는 한계가 있었다. 이에 ODA 정책이 종합적·체계적으로 추진될 수 있도록 주요사항을 심의·조정하는 범정부차원의 ODA 정책조정위원회가 대통령령인 국제개발협력위원회 규정에 따라 구성되도록 하였다. 이후 2010년 국제개발협력기본법이 시행되면서 이 법률에 근거한 위원회로 국제개발협력위원회가 설치되었다(동법 제7조). 이는 원조정책 조정기구가 실질적인 조정기능을 효과적으로 수행할 수 있도록 그 권한과 책임을 법률에 규정하고 이를 통해서 원조정책의 일관성 및 통합성을 제고하였다는 점에서 의의가 있다. 특히 다부처 분산형 원조체계를 가지고 있는 우리나라의 경우 ODA 정책조정기구에게 범정부 차원의 위상을 부여하여 각 부처의 다양한 원조정책을 조율하도록 하는 것이 절실하였다. 우리나라가 2010년 OECD의 DAC에 가입할 당시에 DAC로부터 “대외원조 전반을 총괄할 수 있는 대외원조기본법 제정 등을 통해 더욱 효율적인 대외원조를 실행할 것”을 권고 받았다. DAC가 권고한 사항을 반드시 따라야 하는 것은 아니지만 우리나라는 DAC 가입을 계기로 ODA 법 제도 전반에 대한 검토를 하는 계기가 되었고, 우리나라는 DAC 가입을 앞두고 2010년 1월 25일에 국제개발협력기본법을 제정하였다. 동법에는 우리나라가 실시하고 있는 국제개발협력 및 ODA의 기본정신 및 목표, 기본원칙, 기본계획의 수립, 주관기관, 국제개발협력에 대한 평가 등을 담고 있으며, 공공부문의 ODA에 관한 사항뿐만 아니라 민간국제개발협력단체 등에 대한 지원에 관한 사항도 규정하고 있다. 우리나라 ODA는 크게 양자간 협력과 다자간 협력으로 구분하고 양자간 협력은 무상원조와 유상원조로 이원화하여 운영되어 왔다. 양자간 ODA 업무는 외교통상부 및 기획재정부 이외에도 과학, 정부통신, 농업 등 정부 여러 부처가 전문성을 내세워 수행하였다. 무상원조에 해당하는 무상자금협력과 기술협력은 외교통상부의 감독 하에 KOICA가 전담하였고 개발조사사업, 해외연수생 초청, 전문인력 파견, 해외봉사단 파견 등의 사업을 수행하였다. 개발도상국에 대한 유상원조는 기획재정부 산하에 설치된 EDCF가 담당해 왔다. 2000년대 후반까지 ODA의 실행 업무는 KOICA와 EDCF의 수탁기관인 수출입은행으로 분산 운영되었다. 이와 같은 운영체계로 인하여 무상 유상 원조 간 분절된 이행 및 비효율 운영이 문제점으로 지적되어 왔으며 이는 통일된 원조의 이념 및 목표가 결여에 기인한다고 보았다.