지속가능한 도시교통정책 추진을 위한 중앙정부와 지방정부 간의 협력적 거버넌스 구축 및 역할 분담의 필요성 doc_id PCY_201603040315218961_15

도시교통정책에 있어서 지속가능성 확보를 위한 정책 방안에 대해서는 많은 연구가 진행되었으나, 지자체에서 이러한 정책을 현장에 적용하기에는 재원 마련 및 시행착오 등 많은 한계에 부딪힐 우려 때문에 정책의 실질적 집행 및 확산되기 어려웠다. 도시교통분야는 지속가능한 발전을 위해서는 가장 핵심적이고 직접적인 영향력을 가진 분야이지만 이와 관련하여 제안되는 교통정책은 지방정부 단위에서 실행하기에는 정치적 혹은 정책적 어려움이 발생할 수 있는 문제점이 있다. 교통정책 시행이 지자체장의 의지에 따라 결정되는 점을 고려할 때, 해당 장의 임기기간 내에 가시적 성과를 내어야 한다는 시간적 한계에 부딪힌 사례는 가장 흔하게 발견되는 문제점이다. 또한, 정책시행에 필요한 재원조달 및 행정인력의 전문성 확보 등도 걸림돌로 작용한다. 지방자치단체의 교통행정조직은 도시규모나 사정에 따라 다소 상이하나 대체로 광역, 기초자치단체별로 유사한 조직형태를 지니고 있다. 자치단체의 계층에 따라 서울시와 경기도, 전라북도, 수원시, 속초시, 춘천시, 강남자치구의 교통행정 조직현황 사례를 보면 다음과 같다. 우리나라의 광역지방정부인 서울특별시의 교통관련 업무는 도시교통본부에서 담당하고 있다. 도시교통본부는 교통정책관과 교통운영관으로 나뉜다. 교통정책관은 도시철도공사협력관, 서울메트로협력관, 교통정책과, 버스정책과, 택시물류과, 주차계획과의 6개의 부서로 나뉘어져 있으며, 교통운영관은 보행자전거관, 교통운영과, 교통지도과, 교통정보센터, 지역대의 5개의 부서로 나누어 관련 업무를 수행하고 있다. 1930년대 미국에서 사용되기 시작한 정부 간 관계에 대한 이슈는 미 연방정부의 탄생에서 근원을 찾을 수 있다. 정부 간 관계이론에서는 중앙정부와 지방정부 간 관계 유형에 대하여 통제관계, 수평적 경쟁관계, 상호의존적 관계로 나누어서 보고 있다. 수직적 통제관계는 “중앙정부의 명령과 통제 하에서 지방정부의 자율적인 권한 없이 작동되는 모델”을 말하여, 수평적 경쟁 관계는 “중앙정부와 지방정부의 기능과 역할이 어느 정도 구분되어 중앙의 의사가 일방적으로 하달되는 통치적인 것이 아니라 지방도 의사결정의 주체로서 당사자 능력을 갖는 것을 의미”한다. 상호의존적 관계는 “서로를 제약하면서 상호 협력하는 관계를 의미하는 데 중앙-지방 간 상호작용을 통하여 교환 및 협상과정이 이루어는 형태”이다. 김은성 외(2009)에서는 정부 간 관계를 분석하기 위한 요소로서 경제적-재정적 관계, 지방정부의 협력적 활동유형, 정부 간 경계조직의 운영을 들고 있다. 거버넌스는 하나의 통일된 용어로 번역되어 사용하지 못하고, 그 개념에 대해서는 ‘협치(協治)’, ‘공치(共治)’, ‘국정관리’, ‘국정운영’, ‘국가경영’, ‘동반자적 통치’, ‘공동경영’ 등으로 다양하게 번역되고 있으며, “수평적 협력관계,” “다중심적 네트워크”, “대안적 국정관리 유형”, “정책결정체계 및 서비스전달체계의 네트워크” 등 다의적인 개념으로 사용되고 있다(현근 외, 2008). 이와 같이 다양한 번역 및 개념이 사용되고 있으나, 공통적으로는 정부의 역할, 국가운영방식, 사회문제의 해결방식 등과 관련된 변화의 의미를 한다고 보고 있다(이명석, 2002). 거버넌스 이론 중에서 중앙정부와 지방정부 간 협력체계와 관련해서 협력적 거버넌스를 구축하여 정부 간 협력적 관계를 형성하여 정책을 추진하는 방안이 제시된다. 협력적 거버넌스는 분권화 및 네트워크화 등으로 인한 사회변화 속에서 정부의 계층제적 통제방식의 한계(하향식 집행의 실패와 규제의 고미용 및 정치화 등의 정부실패)가 드러나면서 이에 대한 대응으로 협력적 거버넌스가 출현하고 있다고 보는 견해도 있다(하동현, 2011 p. 75). 법 제도적 측면 협력체계 문제점으로 중앙정부에서는 지방정부와의 의견 수렴 절차 및 의지 미흡을 법 제도적 측면 협력체계를 가장 큰 문제점으로 응답하였다. 반대로 중앙정부를 제외한 모든 지방정부에서는 법 제도적 측면 협력체계 문제점으로 현실 여건에 적합하지 않은 도시교통관련 법이라고 응답해 중앙정부와의 상반된 의견 차이가 있었다. 행정적 측면 협력체계 문제점으로 중앙정부에서는 정책 추진 단계에서 갈등 발생 시 조정 기관 부재를 행정적 측면 협력체계의 가장 큰 문제점이라고 응답하였다. 반면 중앙정부를 제외한 지방정부에서는 중앙 지자체 간 소통 미흡과 상의하달식의 수직 행정체계 등 중앙정부와 지방정부 간의 소통 관련 등에 문제가 있다고 응답하였다. 재정적 측면 협력체계 문제점으로 중앙정부에서는 교통시설 간 국고보조금 지원 비중 불균형 문제를 재정적 측면의 가장 큰 문제점으로 응답하였다. 반면 중앙정부를 제외한 모든 지방정부에서는 사업별 국고보조금 지원 비율에 대한 적정성 결여를 가장 많이 응답하였는데 이 항목의 중앙정부 응답 비율은 다른 항목들 중 가장 낮아 중앙정부와 지방정부 간의 시각차가 있음을 보여주고 있다. 우리나라의 지방분권화는 1995년 민선 1기 자치단체장 출범 이후 민선 6기를 맞이한 올해로 20년이 지났다. 하지만, 우리나라 지방자치의 성적표는 초라한 수준이다. 지방분권화에 의한 교통부문의 정책 추진 효율성 제고를 위해서는 중앙정부와 지방정부의 확실한 역할 분담이 필요하다. 이를 위해서 중앙정부는 지방이양에 따른 역할 제고가 필요하며, 광역지방정부에서는 모호한 역할에서 벗어나 역할을 강화할 필요가 있으며, 기초지방정부에서는 교통정책에 대한 역량을 강화할 필요가 있다. 중앙정부의 역할 제고 방안으로는 크게 중앙정부 차원에서 도시교통정책지침을 마련하는 것이 필요하다. 우리나라의 교통관련계획지침은 정책을 관리하고 국가정책이 지향하는 방향으로 유도하기 위한 지침이라기보다는 계획 수립의 방향을 제시하는 데 그치고 있다. 반면에 영국의 지방교통계획 수립지침이나 호주의 통합교통계획지침 등은 국가가 추구하는 교통정책의 개발방향과 정책목표를 제시함으로써 지방정부에게 계획정책 개발 기준을 제시하고 있다. 따라서 지방정부에서 도시교통관련 계획 수립 시 적용할 수 있는 가이드라인 개발이 필요하다. 도로분야는 정책사업에 사용된 예산이 절대적 비중을 차지하고 있으나 2008년 98%에 달하던 예산이 2012년에는 93%까지 감소되었다. 도로분야의 예산감소는 주로 자체사업 예산 감소에 기인하는데 2008년 대비 2012년에는 30% 수준까지 감소된 것으로 나타났다. 이러한 현상은 지방자치단체의 재정 여건이 도로부문을 위한 자체사업 예산 확보하기가 어려워짐에 따른 것으로 도로분야에서 보조사업의 비중이 점차 증가하면서 국고보조 사업에 대한 의존으로 세출구조를 전환해 감을 알 수 있다. 도시철도부문은 2008년에 비해 2012년의 경우 총 예산은 2배 이상 증가한 추세를 보이고 있다. 증가한 예산은 대부분 재무활동 예산으로서 2008~2009년 대비 10배 이상 증가하여 1.2~1.7조까지 증가하였다. 정책사업 예산의 규모는 크게 변화하지는 않았으나, 자체사업의 비중이 2008년 35%에서 2012년 2%로 줄어들었지만, 보조사업은 약 51%의 비중을 유지하고 있다.