중앙정부와 지방정부 간의 교통정책 협력 체계 및 갈등 현황 분석과 이를 해결하기 위한 제도적·재정적·계획적 개선 방안 doc_id PCY_201603040315218961_8

중앙정부와 지방정부 간 정책 협력 관계에 대한 인식 조사를 위해 중앙부처 및 전국 지자체 공무원 대상으로 설문조사를 시행하였다. 설문 주요 내용은 중앙정부와 지방정부 간 법 제도적/ 행정적/ 재정적/ 소통 및 정보 공유 측면 협력 체계 현황 및 문제점, 교통부문의 정책 네트워크의 필요성 및 가장 필요한 업무 등에 대하여 이루어졌다. 설문조사를 회수한 부수는 총 500부이며 2014년 10월 27일부터 11월 14일까지 약 3주간에 걸쳐 시행하였다. 설문조사 결과, 중앙부처 공무원들은 전반적으로 지방정부와의 협력체계가 원활하다고 응답한 반면에, 특별 광역(시 도) 지방정부 공무원은 모든 문항에서 평균 값(3.0) 이하로 나타났는데 이는 현재 중앙정부와의 협력 관계가 양호하지 않은 것으로 볼 수 있다. 재정적 협력 체계 문항에서는 중앙정부를 제외한 모든 지방정부에서 평균 값(3.0) 이하로 나타나 재정적 협력 체계의 개선이 필요로 하고 있음을 보여주고 있다. 기능적 측면에서는 중앙기능을 지방에 이양한 수준에 대해서는 불충분하다는 의견이 많았으며, 지방이양이 불충분하다는 의견은 지속적으로 일관되게 나타나고 있다. 중앙정부가 지방으로 이양되는 경우 지방정부 입장에서는 새로운 업무 추가로 새로운 지식, 학습, 재원과 인력 등 다양한 측면에서 지원이 필요하게 되는데 이때 중앙정부의 지원역할로 업무처리 지침이 필요하다는 이견에 중앙부처, 광역자치단체, 기초자치단체 모두 전반적으로 공감한다는 의견을 보이고 있었다. 중앙정부-지방정부 공무원 인식 실태분석을 통해 정부 간 관계에 대한 중앙정부와 지방정부 공무원간의 견해차가 있음을 확인할 수 있었다. 특히 재정적 관계에서 뚜렷하게 나타났으며, 이러한 견해 차이는 결국 정부의 정책 수립에도 반영되어 정부 간 갈등요소로 작용될 수 있으며, 중앙기능의 지방이양이 성공적으로 집행되지 못하는 결과가 발생할 수 있다. 중앙 및 지방정부 공무원의 인식에 대한 또 다른 연구에서는 중앙 지방 공무원 1,000명을 대상으로 설문조사를 시행하여 갈등과 소통의 인식, 인지, 경험, 분야별 갈등과 소통을 평가하였다. 인식조사 결과, 중앙정부 공무원의 경우 과거부터 현재까지 우리나라의 정부 간 소통은 원활히 이루어지지 않고 있다는 의견이 가장 많았으며, 향후 정부 간 소통수준도 낮을 것으로 전망하고 있었다. 중앙정부 공무원의 경우, 지방정부와의 갈등은 심각한 수준이라 인식하고 있으며, 지방정부 공무원도 중앙정부와의 원활한 소통은 어렵다고 생각하고 있다. 중앙 지방정부 공무원 모두 이러한 현상이 지속될 경우 향후 중앙지방정부의 갈등이 더욱 심화될 것이라 인식하고 있다. 이러한 갈등해소를 위해서는 시간과 예산 투입을 위한 소통노력이 필요할 것이며, 현재 중앙정부와 지방정부 간의 소통을 위한 시스템(행정절차 및 제도)이 부족한 실정이므로 갈등관리를 위한 전문가 및 시스템(제3자 개입)의 필요성이 도출되었다. 갈등관리를 위한 개입시스템의 형태는 조정협의회가 적절하다는 의견과 동시에 재정분야의 갈등이 심각하다는 의견이 도출되었음에 따라 중앙정부와 지방정부 간의 갈등관리를 위한 전문가와 공무원으로 구성된 조정협의체 운영 필요성을 강조하였다. 광역지방정부(특별시, 광역시, 도) 역시 중앙정부와 동일하게 기초 지방정부가 자율적, 독립적으로 수행 가능한 업무기능을 유지하고 있으며, 광역적인 측면에서 교통정책 방향을 기획 및 조정 관리할 수 있는 역량 있는 기구로 강화되어야 하지만, 집행 업무 및 민원처리 업무를 수행하고 있는 문제점이 있다. 광역지방정부 중 도정부의 경우 대개 교통담당 건설교통국 혹은 도로교통과에서 교통업무를 주로 담당하고 있다. 교통관련 업무의 상당부문이 기초 지방자치단체로 이관됨에 따라 갈등 조정 관리업무가 수행되어야 하나 그 능력이 미약하다. 시 군 구 지자체가 속해있는 기초지방정부 또한 교통관련 업무는 교통건설국의 교통정책과, 교통행정과 등에서 담당하고 있으며, 주로 집행업무의 성격을 띤다. 중앙정부, 광역지방정부가 현재 수행하고 있는 대민업무처리를 기본으로 교통관련 행정처리 업무가 주된 업무이다. 기초지방정부 자치시의 가장 큰 문제점으로는 전문인력 부족을 들 수 있는데 교통관련 행정 및 민원 업무 처리에 많은 시간이 소요되어 지자체 여건을 반영한 교통계획수립 등의 업무는 전문인력 부족으로 수행이 어려운 실정으로 그 한계를 해결할 수 있는 제도적 방안이 모색되어야 한다. 국가보조금의 포괄지원체계에 대해서는 다수의 유사연구에서 제안된 적이 있다. 오재학 외(2005, pp. 129-157.)는 교통시설별 개별지원 방식에 포괄지원방식으로 전환하기 위한 방안으로 ‘지역교통특별회계’를 설치하여 중앙정부의 지원을 세입으로 귀속시키고 지방정부는 이를 재원으로 하여 다양한 교통시설의 건설 및 운영을 추진하도록 하는 것을 제안하였다. 오재학 외(2007, pp. 115-125.)에서는 더욱 현실적으로 적용 가능한 방안을 제시하고 있다. 우선적으로 포괄지원방식이 도입 가능한 분야를 대중교통분야로 보고 현재 도시 철도사업만을 지원하는 방식에서 대중교통전체에 대하여 지원이 가능하도록 부분적 포괄지원방식으로 지원하는 방식을 제안하였다. 또한, 포괄지원방식에 의한 문제점과 부작용을 최소화하기 위하여 기존방식과 혼용하는 방식으로서, 광역지방정부를 중심으로 소속 기초지방정부와 협의하여 국고보조금 지원사업계획을 수립한 후 중앙정부는 이를 심사 평가하여 사업 및 예산을 결정하는 방식을 제안하였다. 체계 개선에 대해서는 많은 연구가 진행되어 왔다. 모창환(2010, p.57.)은 ‘교통기본법’이라는 틀에서 교통계획체계를 공간단위의 통합과 위계 정립 방안으로서 국가교통종합계획(국가), 광역교통종합계획(특별시, 광역시, 시 도), 도시교통종합계획(시 군 구), 지구단위교통계획 등의 종합교통계획 수립방안을 제시하고 있다. 이영인 외(2010)는 교통관련 법정계획의 개선방안을 합리성, 정합성, 현실성 측면에서 개선방안을 제시하였다. 합리성 측면에서는 최상위법에 교통계획의 기본이념을 명시하여 교통계획이 합리적 법적 지위를 확보하고 정합성 측면에서는 공간적 위계로서 국가-광역권-특별시 광역시-시 군-부문별로 구분되는 계획체계를 갖추며, 현실성 측면에서는 계획 지침개발, 바인딩 방식의 환류체계 도입, 계획의 성과지표 개발을 개선방향으로 제시하였다. 박준환(2012)에서도 교통계획의 법정 정의에 대한 필요성을 강조하면서 계획이 단순지침에 그치지 않고 사업시행 및 행정과정에서 기능과 역할을 수행할 수 있는 논의가 필요하다고 밝히고 있다. 교통관련 법정계획은 교통정책별 이슈 또는 교통정책 실현을 위한 1) 공간 단위의 법률, 2) 개별 교통시설물 단위의 법률, 3) 교통체계(시스템)를 다루는 법률로 크게 구분할 수 있다. 공간적 범위별로는 국가, 대도시 광역권, 개별 시 군으로 나눌 수 있다. 국가전체를 공간적 범위로 하는 계획에는 국가통합교통체계효율화법 에 의한 국가기간망교통계획이 있으며, 대도시 광역권에 해당하는 계획으로는 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 에 의한 대도시권광역교통기본계획이 있다. 도시교통정비촉진법 에서 규정하고 있는 도시교통정비 기본 중기계획의 경우 시 군이 그 대상이 되며, 도로, 철도, 안전, 교통약자, 대중교통, 자전거 등의 부문별 계획으로 구분될 수 있다. 계획의 성격과 범위에 따라 교통계획의 수립시기는 상이하나, 대부분 국가, 대도시 광역권 계획은 10~20년, 도시 교통체계 시설물 계획은 5~10년, 연차별 시행계획은 1~5년 단위로 수립 혹은 변경할 수 있다.