산업정책의 정의, 유형 및 시장 실패 보완 여부를 둘러싼 학술적·경제적 논쟁과 선진국의 제조업 중심 산업정책 변화 doc_id PCY_201603110133497211_1

본 보고서에서는 산업정책을 “정부가 시장 개입을 통해 직접 혹은 간접적으로 자국 산업에 영향을 미칠 목적으로 추진하는 정책”으로 정의하며, 산업의 범위와 관련해서는 제조업에 초점을 맞춘 정책으로 한정한다. 또한 본 보고서에서 검토하는 산업정책은, 2008년 글로벌 금융위기 이후 선진국에서 입안되고 집행되고 있는 산업정책뿐만 아니라, 2008년 글로벌 금융위기 이후 변화된 경제환경 하에서 산업정책이 나아가야 할 비전 및 방향에 대한 논의, 즉 미래 산업정책에 대한 논의를 포괄하고자 한다. 본 보고서의 연구대상 선진국은 미국, 일본, 독일, 프랑스 등이다. 미국, 독일, 일본은 제조업 강국으로 평가받는 선진국으로서 이들 국가들이 글로벌 금융위기 이후 펼치는 제조업 대상 산업정책이 우리의 관심 대상이다. 프랑스는 제조업 중심 국가로 보기는 어렵지만, 독일과의 비교 속에서 제조업의 경쟁력에 대한 정책적 관심과 논의가 크다는 점에서 분석 대상으로 삼았다. 중국은 제조업 강국으로 부상하였지만 아직 선진국이라고 볼 수 없으며, 우리나라와는 정책 환경에서 차이가 크다는 점에서 본 연구 대상에 포함시키지 않았다. 본 연구는 산업정책을 정부가 시장 개입을 통해 직·간접적으로 산업에 영향을 미치는 정책으로 정의하였다. 산업에 영향을 미치는 정책 수단은 상대적으로 산업 전반에 영향을 주거나 혹은 특정 산업 및 특정 부문에 영향을 미치기 위한 수단으로 구분할 수 있다. 전자의 방식에 의해 기업의 전반적인 환경 개선을 꾀하는 것을 수평적 산업정책이라고 부르고, 후자의 방식에 의한 산업정책을 선별적 산업정책이라고 부른다. 그리고 선별적 산업정책은 국가의 상황에 따라서 다시 전략적 산업정책과 방어적/대응적 산업정책으로 구분할 수 있다. 글로벌 금융위기 이전 산업정책을 옹호하는 학자들은 저개발국가 및 개발도상국에서 시장의 실패를 보완하기 위한 수단으로 산업정책의 필요성을 강조한 반면에 정부의 시장 개입이 오히려 시장의 기능을 왜곡하며 경제에 부정적인 영향이 발생할 수 있다는 점에서 산업정책을 비판하는 학자들도 있었다. 즉 과거에는 산업정책을 통해서 시장의 실패를 보완할 수 있는지 여부가 주된 관심의 대상이었다. 그러나 글로벌 금융위기 이후 미국, 일본, 유럽 등의 선진국을 중심으로 제조업의 부활 및 미래산업의 경쟁력을 확보하기 위한 산업정책이 필요하다는 주장이 제기되기 시작하였다. 산업정책을 명확하게 정의하는 것이 어렵기 때문에, 이를 규정하기 위한 많은 연구들이 진행되어 왔다. Pack and Saggi(2006)는 산업정책이란 경제성장에 도움이 되는 산업부문 가운데 정부의 개입 없이는 생산구조의 고도화가 달성되기 어려운 부문에 정부가 어떤 형태로든 개입 혹은 지원을 해주는 정책으로 정의하였으며, Rodrick(2004)은 시장의 실패를 보완하기 위한 수단으로 산업 혹은 제조업의 구조조정을 통해서 생산성 및 효율성을 촉진시키기 위한 목적으로 하는 정부의 시장개입을 산업정책으로 정의하였고, Warwick(2013)은 경제성장 및 사회후생에 도움이 되는 기업환경 개선, 경제구조의 고도화, 기술 등에 정부가 어떤 형태로 개입·지원하는 정책으로 정의하였다. 여기서 Pack and Saggi(2006)의 산업정책은 제조업 및 특정산업을 육성·지원하기 위한 정책으로 이해할 수 있으며, Rodrick(2004)과 Warwick(2013)은 산업의 전반적인 생산성 및 경쟁력을 향상하기 위한 정책으로 이해할 수 있다. 산업정책을 명확하게 정의하는 것이 어려운 것처럼, 산업정책의 필요성에 대한 논의도 오랫동안 합의된 결론에 도달하지 못하고 있다. 전통적으로 산업정책을 옹호하는 학자들은 시장기능 및 시장기구가 성숙하지 않은 저개발국가 및 개발도상국에서는 산업정책을 통해서 시장의 실패를 보완하여 경제발전에 도움이 된다는 점을 강조한다. 대표적으로 허쉬만의 불균형성장론(unbalanced growth theory)과 리스트의 유치산업보호론(infant industry argument)이 있다. 반면에 산업정책에 대해 비판적인 태도를 가진 학자들은 정부의 시장개입이 오히려 시장의 기능을 왜곡하여 경제발전에 부정적인 영향을 미친다고 강조한다. 산업정책의 필요성에 관한 논의의 중심에는 정부가 산업정책을 통해서 시장실패를 보완할 수 있는지 여부에 대한 관점의 차이이다. 산업정책을 옹호하는 학자들의 견해는 산업정책을 통해서 시장실패를 보완할 수 있다는 것이다. 여기서 시장실패란 시장기능 및 시장기구가 제대로 작동하지 않아서 효율적으로 자원배분을 가져다주지 못하는 현상을 이야기한다. 시장실패가 발생하는 주요한 원인은 다음과 같다. 첫째, 현실적으로 완전경쟁시장은 존재하지 않고, 현실에서는 규모의 경제가 나타날 수 있는 산업의 특수성(전력산업, 장치산업 등)으로 인해서 소수의 공급자에 의한 독점 혹은 독점적 경쟁시장이 대부분이다. 독점 및 독점적 경쟁시장 하에서는 선두기업이 시장지배력을 행사하면 시장기구가 제대로 작동하지 않게 되어, 결국 비효율적인 자원배분이 나타날 수 있다. 이를 해결하기 위해서 정부는 공정거래법 등으로 독점 및 독과점 행위에 대한 규제를 통해서 공정하고 자유로운 경쟁을 유도할 수 있다. 시장 기능을 신봉하는 주류 경제학자의 산업정책에 대한 부정적인 시각과 산업계나 공학계에서 주장되는 산업 육성을 위한 정부개입의 필요성에 대한 시각 간의 논쟁은 현재에도 여전히 이어지고 있다. Gertner(2011)는 시장이 아웃소싱을 통해 미국의 제조업의 일자리가 사라지는 것에 반대하여 정부가 개입하는 것은 바람직하지 않다고 주장하였으며, 이것보다는 미국의 지식과 서비스를 중심으로 세계 경제를 주도하는 것이 더욱 중요하다고 하였다. 하지만 앞에서 언급한 Grove(2010) 등 산업계 인사는 금융위기 이후 미국의 일자리 창출둔화 현상은 제조업 경쟁력 상실에서 찾아야 하며, 제조업의 기반이 없는 가운데서 미국의 경상수지 악화와 소득 양극화 등으로 나타나는 미국 경제의 문제는 극복하기 힘들다고 주장하였다. 이들은 특히 제조업은 기술 진화에 매우 중요한 역할을 하며, 제조업 경쟁력 강화없이 서비스나 금융만으로 국가경쟁력이 유지되기 힘들다고 하였다. 그러나 시장의 역할을 신봉하는 대부분의 주류 경제학자들은 산업정책 무용론과 함께 해악론까지 주장하였다. 주류 경제학자의 산업정책에 대한 회의적인 시각은 경제학의 오래된 시장의 효율성에 대한 신념과 계획경제 소련의 정체와 다수의 개도국에서의 정부주도형 산업정책의 실패에서 비롯되었다. 카터 정부 하에서 대통령 경제 자문위원회 의장을 역임하고 노벨경제학상을 수상한 Schultze(1983)는 미국에서 대두되는 산업정책이 필요하다는 주장을 비판하였다. Schultze(1983)는 미국에서 탈산업화가 진행되고 있지만 제조업도 새로운 업종 창출을 통하여 지속적으로 변화하고 있으며, 이를 위해 정부의 개입보다는 민간 기업의 활성화가 더 중요하다고 주장하였다. 나아가 Krueger(1974)는 시장에 대한 정부의 개입이 생산적 활동보다는 지대추구적 비생산적 활동으로 나타날 수 있음을 지적하였다. 특히 미국의 정치시스템이 합리적인 산업정책을 허용할 것이라는 것은 순진한 생각이라고 보았다.