국내 안보 개념의 모호성과 정부별 국가안보 정책조정체계의 변천 및 문제점 분석 doc_id PCY_201603150356540361_1

이 보고서는 안보, 국가안보, 국제안보, 국방 개념의 차이를 토론하고, 특히 국제안보에 초점을 맞추어 이를 실현하는 다양한 개념적 수단을 상세히 비교 분석하였다. 이 연구의 배경에는 국내에서 국제안보 개념과 연구가 아직 미발달되었다는 문제의식이 있다. 국내에서는 국가안보 또는 안보를 대개 국방, 한미동맹, 군사안보, 방첩 등과 동일시하여, 주로 북한의 정치군사적 위협에 대응하기 위한 정치·군사적 개념으로 제한적으로 사용하는 경향이 있다. 이때, 비군사적인 남북관계는 통일의 영역으로, 한미관계, 한일관계, 미중관계, 국제분쟁, 지역협력 등은 외교의 영역으로 분리하게 된다. 국내에서는 국제안보를 국제사회의 비전통·비군사 안보영역으로 간주하여, 주변적인 안보 관심사로 본다. 한편, 해외에서는 일반적으로 (국가)안보연구를 사실상 국제안보연구와 동일시한다. 또 대사전은 ‘국방’을 “외국의 침략에 대비 태세를 갖추고 국토를 방위하는 일”로 정의하였다. 이때 국방은 안보 또는 국가안보의 일부가 된다. 통상적으로 안보 중에서도 ‘군사안보’ 개념에 해당된다. 그런데 동 대사전에 ‘국가안보’, ‘국제안보’ 단어는 등재되어 있지 않다. 국내에서 ‘안보’와 ‘국가안보’는 보편적으로 통용되는 일상적 용어가 되었지만, 사실 정부 또는 정책공동체 내에서 합의된 혹은 권위적인 정의는 없다고 해도 과언이 아니다. 헌법 87조에 따라 제정된 국가안전보장회의법(2014)에 따르면 국가안전보장회의는 “국가안전보장에 관련되는 대외정책, 군사정책, 및 국내정책의 수립에 관하여 대통령의 자문에 응한다”고 역할이 주어져 있다. 그런데 사실 법령 어디에도 ‘국가안전보장’ 또는 ‘국가안보’가 무엇을 의미하는지 규명되어 있지 않다. 다만 동 회의의 참여범위가 외교부장관, 통일부장관, 국방부장관, 국가정보원장, 국가안보실장, 외교안보수석 등으로 구성되어 있어, 이들이 소관하는 대외정책, 군사정책, 국내안보정책을 ‘국가안보’를 구성하는 것으로 이해할 뿐이다. 참고로, ‘국가안전보장’과 ‘국가안보’는 실제 동일한 용어이다. 한편, 이명박 정부와 박근혜 정부는 세계국가를 지향하면서, 공동안보와 포괄안보와 같은 신 안보 개념을 국가안보전략 보고서에 포함시킨 것이 눈에 띈다. 그런데 이명박 정부의 ‘성숙한 세계국가’ 국가안보전략보고서(2009)는 명시적으로 국가안보와 국익을 규정하지 않았다. 동 보고서의 영문명은 “한국의 국가안보전략(The National Security Strategy of the Republic of Korea)”인데 한글명은 “이명박 정부의 외교안보 비전과 전략: 성숙한 세계국가”를 채택하여 “국가안보” 용어를 쓰지 않았다. 보고서 전체를 통해 ‘국가안보’ 단어를 쓰지 않고, 동 보고서의 제목이며 대표 개념인 “성숙한 세계국가”도 ‘외교안보 비전’으로 제시하고 있다. ‘국가안보’ 용어를 의도적으로 사용하지 않았는지는 알지 못한다. ‘성숙한 세계국가’ 비전을 실현하기 위한 4대 전략의 하나로 “미래지향적 선진 안보체제”를 제시하였는데, 그 ‘안보’의 내용을 보면 국방 또는 군사에 관한 것이다. 이를 본다면, 이명박의 ‘국가안보’ 개념은 국방과 치환하여 사용되거나, 또는 불필요하여 사용하지 않은 것으로 보인다 명확한 정의의 부재에도 불구하고 정부에서는 일반적으로 안보 또는 국가안보를 “국익의 요소를 안팎의 위협으로부터 보호”하는 것으로 이해하고 있다. 일각에서는 안보를 ‘군사안보’에 한정하여 이해하는 경우도 있다. 사실 ‘국가안보’ 개념이 본격적으로 통용되기 시작한 것은 2004년 노무현 정부가 처음으로 발간한 ‘국가안보전략보고서’가 계기가 되었다고 본다. ‘평화와 번영’ 국가안보전략보고서에 따르면 헌법에 근거하여 ‘국익’을 국가안전보장, 자유민주주의와 인권 신장, 경제발전과 복리증진, 한반도의 평화적 통일, 세계평화와 인류공영에 기여 등 5개로 정의하였다. 이 보고서는 ‘국가안전보장’을 “국민, 영토, 주권 수호를 통해 국가존립 보장”으로 기술하고, 구체적인 하부 목표로서 한반도의 평화와 안정, 남북한과 동북아의 공동번영, 국민생활의 안전 확보 등 3개를 제시하였다. 또한 노무현 정부는 국가안보 목표를 달성하기 위해 일관되게 견지할 국가안보 전략기조로 평화번영정책 추진, 균형적 실용외교 추구, 협력적 자주국방 추진, 포괄안보 지향 등 4개를 제시하였다. 종종 외교정책, 국방정책, 통일정책이 있지만, 상위의 통합된 안보정책이 불분명하다는 비판이 있다. 또한 안보를 관장하는 주무기관이 불분명하다는 지적도 있다. 안보 개념과 관리기관의 역할이 명확히 이해되거나 규정되지 않아, 안보의 일부인 군사 또는 국방을 안보로 부르기도 한다. 그런데 국가안보 총합조정의 필요성에도 불구하고 국가안보실의 역사는 순탄치 못했다. 과거에는 청와대 대통령실의 외교안보수석실, 근래는 국가안보실이 유일하게 외교와 국방과 통일정책을 총괄하는 국가안보와 국제안보 시각을 갖지만, 그 역사가 짧고 역할도 기대에 미치지 못한다. 탈냉전기 들어 한반도와 국제안보 환경이 복잡화 되면서, 우리 정부는 외교통일국방을 위한 국가안보 및 국제안보 체제를 개선하기 위해 지속적으로 노력하였다. 그렇지만 반드시 소기의 목적을 달성하였다고 보기는 어렵다. 최적의 합리적 체제를 찾고자 하는 노력이 종종 이해 기관의 반대, 적법성 논쟁, 지도자의 무관심, 관행, 타성 등으로 인해 좌절되거나, 절충적인 상태로 봉합되었기 때문이다. 과거에서 교훈을 찾고, 국가안보 체제의 지속적인 개선에 대한 공감대를 만들기 위해서 과거 정부의 총괄조정체제의 특징과 문제점을 간단히 소개한다. 초기 노무현 정부는 미국식 NSC 체제를 전면 도입하였다. 과거 외교안보수석실의 모든 조직과 기능이 국가안전보장회의 사무처의 사무차장 휘하로 들어갔다. 그리고 부처 편제에 따라 비서관실은 전략기획실, 정책조정실, 정보관리실 등 기능별 조직으로 개편되었다. 사무처 내 부처 대표 기능이 폐지되면서, 사무처는 부처의 영향력에서 벗어나 강력한 총괄조정권을 행사할 수 있었다. 사무처의 정책 총괄조정 기능이 강화되면서 장관급 국가안전보장회의 상임위원회의 역할과 중요성이 상대적으로 위축되었다. 정동영 통일부장관이 책임장관으로서 상임위원회 위원장으로 취임하면서 상임위원회의 권능이 일시적으로 회복되었다. 당시 이종석 사무처장 중심의 정책조정체제는 야당의 집중적인 비판 대상이 되었다. 국가안전보장회의 사무처가 비대하고, 또한 헌법이 정한 대통령에 대한 ‘자문’ 기능을 넘어 월권한다는 비판이다. 김영삼 정부의 국가안보 정책조정체계는 외교안보수석실과 통일안보정책조정회의 등 2개 축으로 구성되었다. 헌법기관인 국가안전보장회의는 대통령 임기동안 수차례 형식적으로 열렸다. 외교안보수석은 제도적으로 비서실장의 지휘를 받았으나, 업무의 전문성과 특수성 때문에 독자성을 인정받았다. 외교안보수석실은 통일, 외교, 국방, 국제안보비서관 등 4개 비서관실로 구성되었다. 그런데 관행에 따라 통일, 외교, 국방 등 주무비서관실이 주로 자신이 속한 부처의 입장을 전달하고 대변하는 연락사무소 역할을 수행하여, 외교안보수석실의 국가안보 종합 기능은 취약했다. 정책조정은 매주 1 회 열리는 정례 통일안보정책조정회의에서 이루어졌고, 긴급상황에서는 수 시 회의가 열려 안건을 처리하였다. 당시 북한(핵)문제 등을 두고 대통령, 외교부, 통일부, 외교안보수석실 사이에 정세판단과 대책에 있어 번번이 이견이 노정되어 언론의 비판을 받았다. 이를 보완하기 위해 미국식 NSC 체제의 도입이 논의되었으나 실현되지 못했다.