지배연합의 구성 방식과 경제지대의 창출 및 전유 양상이 국가의 통치 형태와 경제 개혁의 방향성에 미치는 영향 doc_id PCY_201603150357188861_2

그러나 이와 같은 특권을 잃을 것으로 예상되는 상황하에서는 지배연합은 자원과 기회에 대한 접근을 확장시킴으로써, 즉 지배연합의 범위를 확장함으로써 아래로부터의 혁명적 변화를 방지하고 특권의 손실을 최소화하고자 할 것이다. 즉 지배연합은 개혁을 도입함으로써 자신들의 특권의 극단적 손실을 방지하고자 할 것이지만, 이 경우에도 개혁은 지배연합의 경제지대가 소실될 때까지 진전되기는 어렵다. 지배연합이 자원과 기회에 대한 접근을 통제함으로써 생성하였던 지대가 개혁이 진전되어 경쟁이 심화됨에 따라 궁극적으로는 소실되기 때문에, 이러한 상황하에서의 개혁은 “부분개혁(partial reform)”으로 귀결될 가능성이 크다. 그러나 민주주의 정권하에서는 제도적인 견제와 균형 때문에 지배 엘리트들이 자원이나 기회에 대한 접근을 임의적으로 통제하기가 상대적으로 어렵고, 따라서 경제지대를 창출할 수 있는 기회가 제한되는 반면 지대의 부식은 선거에서의 승리와 보다 밀접한 관계를 갖게 된다. 즉 탈사회주의 체제전환에서는 지배연합을 위요하는 경제지대의 창출(rent creation) 및 부식(rent erosion)이라는 두 가지 논리가 지배하게 된다. 정치적 지배연합이 최고 정치지도자를 정점으로 주변의 최측근 가신들과 국가기구의 공직을 점하고 있는 정치 및 관료집단으로 구성되는 가산연합 (家産聯合, patrimonial coalition)은 이와 같은 베버의 개념에 근거하고 있으며, 따라서 다음과 같은 세 가지 특징을 갖는다. 첫째, 통치자는 비교적 잘 발달된 행정 조직을 가지며 자신의 개인적 인맥, 인적 관계 또는 자신에 대한 충성심에 근거하여 행정관료를 충원하며 이들은 지배자 개인의 가신(家臣)의 성격을 띠게 된다. 둘째, 국가 자산은 흔히 지도자의 사적 재산으로 간주되고 이에 따라 공적 영역과 사적 영역 간, 또한 통치권과 소유권 간 뚜렷한 구분이 없이 양자가 혼재되어 있다. 셋째, 국가 공직과 국가 자산은 지도자와 지배계층의 사적인 재정 수익원이 될 뿐 아니라 공직은 그에 상응하는 경제적 자산을 수반함으로써 지도자와 그의 행정 스태프 간에 일종의 교환관계가 성립한다. 즉 전자가 후자에게 공직과 그에 상응하는 경제적 수익권을 제공하는 대신 후자는 전자에게 정치적 충성과 통치를 위한 서비스를 제공하는 교환관계가 성립하는 것이다. 막스 베버(Max Weber)는 전통적 권위(traditional authority)에 근거한 지배(domination) 또는 거버넌스의 형태를 통치를 위한 행정조직의 발달의 정도, 그리고 행정조직의 자율성의 정도를 근거로 다음의 몇 가지로 구분하고 있다. 가장 초보적인 형태의 전통적 지배양식인 “장로제(gerontocracy)” 나 “가부장제(patriarchalism)”에서는 지배자는 통치를 위해 필요한 정도 로 발달된 자신의 행정조직과 관료를 갖추고 있지 못하다. 장로제의 경우에 는 통치권이 원로들(elders)에게 부여되는 반면, 가부장제에서는 세습규칙 에 의거한 적임자에게 부여된다. 그러나 지배자의 의지나 명령을 집행할 수 있는 행정적 기제가 부재하기 때문에 이러한 지배형태에서의 통치행위는 피치자의 복종의지(willingness to comply)에 상당 정도 의존할 수 밖에 없다. 이들 초보적 지배형태와는 달리 “가산제(家産制, patrimonialism)”에서는 지배자가 통치에 필요한 행정조직과 특히 군사력을 갖추고 있으며, 이들 행정조직과 힘은 통치의 과정에서 지배자의 개인적 도구로 사용된다. 이 경우 지배자의 권위는 지배집단 전체의 집단적 권리가 아니라 지배자의 개인적 권리가 되며, 따라서 지배자는 가부장제나 장로제에서의 제약이나 한계를 벗어나서 자신의 ‘임의적 힘(arbitrary power)’을 강화할 수 있다. 특히 지배자가 자신의 권력을 극대화하여 통치가 주로 지배자의 극단적 임의권(discretion)에 의해서 이루어지는 거버넌스 형태를 베버는 “술탄제 (Sultanism)”로 규정하였다. 반면 지배자가 충원한 행정관료가 자신에게 주어진 공식 직위로부터 파생하는 권력과 경제적 자산을 사적 재산으로 전유하여, 이를 기반으로 지배자로부터 상당한 자율성을 갖게 되는 경우를 베버는 ‘영지(領地)형 가산제(estate-type patrimonialism)’로 규정하고 있다. 이러한 형태의 지배연합은 최고 지도자의 직계 가족이나 친지는 물론 지연이나 종족(tribe, clan) 등 지도자의 개인적 연고가 공직 배분이나 지배계층 구성의 중요한 기준이 되며, 지배연합 자체가 거대한 후견 네트워크(patronage networks)를 형성하게 되고 따라서 연고주의나 정실주의(cronyism or nepotism)가 만연할 가능성이 높아진다. 지배자가 지대에 대한 독점을 통해서 이를 자신의 임의에 따라 관할하고 분배하는 술탄 형 “독점 가산연합(monopolistic patrimonialism)”의 경우에는 지배자에게 권력이 집중되고 정치적, 행정적 가신들의 종속성이 높아지는 반면, 후자가 자신들의 직위와 지대로부터 파생하는 정치경제적 자원을 바탕으로 자율성을 강화한 영지 형 “과점 가산연합(oligopolistic patrimonialism)”의 경우에는 오히려 가신들에 대한 지배자의 의존성이 높아지게 된다. 따라서 독점 가산연합의 경우 지배자 자신의 이익 극대화와 이에 따른 임의적 결정이 개혁의 향방을 가름하는 데 반해서, 과점 가산연합의 경우에는 개혁의 향방이 자율적인 가신들의 이익에 의해서 상당 정도 제약을 받게 될 것이다. 천연자원으로부터 파생하는 순수한 의미의 경제지대나 정치적 지대추구 행위를 통해서 경제자산의 공급을 임의적으로 조작함으로써 창출해낸 인위적 경제지대가 어떠한 정치 또는 사회세력에 의해서 배타적으로 독점, 전유 (專有, appropriate) 또는 배분(distribute)되는가의 여부에 따라 특정 국가의 지배 정치연합이나 정권의 성격과 유형이 결정될 수 있다. 집권 정치엘리트가 소수의 자원 보유세력과 정치적 지배연합을 형성하여 자원으로부터 파생되는 지대를 전유할 경우, 배타적인 권위주의 정권(exclusionary authoritarian political regime)의 출현을 예상할 수 있으며, 이러한 정권 하에서 경제개혁의 도입과 추진은 자원 보유세력에 대한 정치 엘리트의 ‘정치적 의존도’에 크게 영향을 받게 될 것이다. 이와 같은 지배 연합은 올슨(Mancur Olson)이 말하는 “분배연합(distributional coalition)”에 해당된다고 볼 수 있다. 이러한 요건을 충족시키는 지대국가는 재정수입의 상당 부분(통상 40% 이상)을 해외로부터 유래하는 지대 수입에 의존함으로써 국내 경제에 대한 재정 의존도가 현저히 낮으며 따라서 사회로부터 상당한 자율성을 확보하게 된다. 또한 지대국가에서는 징세를 위주로 하는 행정 조직과 능력이 상대적으로 덜 발달하게 되며 추출 능력(extractive capacity)보다는 분배 능력(allocative capacity)이 발달하게 된다. 이러한 지대국가의 특징은 전쟁 수행과 이에 따른 징세의 필요성이 근대국가 형성 과정에 중요한 역할을 한 서유럽의 경우와 좋은 대조가 된다. 국내 세수에 대한 의존도가 높을 경우 세수의 근원이 되는 국내 경제의 발전과 성장이 재정수입의 확대나 유지를 위해서 필연적이지만, 국내 세수에 대한 의존도가 낮다는 것은 곧 지도자나 국가의 입장에서 국내 경제를 성장시키고자 하는 유인이 낮으며, 이에 따라 경제 개혁을 통해서 국가 경제의 효율성을 제고하고자 하는 인센티브 역시 현저히 감소하게 된다는 것을 의미한다.