지역협력형 사업을 통한 한국문화예술위원회와 광역문화재단 간의 관계 및 문화행정 분권화 양상 분석 doc_id PCY_201609020130404241_1

우리나라 문화예술행정은 1972년 제정된 문화예술진흥법에 의해 한국문화예술진흥원(현 한국문화예술위원회)이 설치됨으로써 본격적인 체계가 마련되었다고 할 수 있다(조화연, 2008). 설립 당시 한국문화예술진흥원은 전국 단위뿐 아니라 개별 지역의 소규모 문화예술행사까지도 지원하는 국내 유일의 문화예술 지원 기관이었다. 1995년부터 지방자치제도가 실시되면서 문화행정에 있어서도 중앙에서 지방으로 권한이양이 시작되었다. 지방자치단체들은 주민들의 문화수요 증가에 맞춰 지역의 문화시설 및 문화예술행사에 대한 투자를 늘려나갔다. 그리고 지역 차원의 전문적 문화행정을 추진하기 위해 지역문화재단을 설립하는 지방자치단체가 늘어나고 있다. 정부는 지방자치제도가 실시되기 이전부터 지역문예진흥기금 조성을 지원했고, 지방자치제도 실시 이후에는 순차적으로 기금과 사업을 지방으로 이관했다. 하지만 그 과정에서 한국문화예술위원회와 지역 간의 업무 중복 및 중복 수혜자 발생이라는 문제가 제기되어 논란이 일기도 했다(김미영, 2007). 그리하여 한국문화예술위원회는 이 문제에 대한 해결책으로서 2009년부터 일부 지원사업을 ‘지역협력형 사업’으로 전환하여 지방자치단체 또는 지역문화재단과 함께 추진하고 있다. 그렇다면 지방자치제 실시 이후 우리나라 문화행정에 있어 중앙과 지방의 관계는 과연 어떠한 양상을 띠고 있는가? 지역협력형 사업이 진행된 지 만 3년 이상이 지난 지금, 그 운영 형태를 검토하여 문화행정의 분권화 정도를 파악할 필요성이 있다. 이 논문의 목적은 지역협력형 사업의 추진 양상을 검토하여 중앙과 지방의 문화행정기구 간 관계가 어떤 형태로 나타나는지 분석하고 이를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하는 데 있다. 이 연구에서는 한국문화예술위원회를 중앙문화행정기구로, 광역문화재단을 지방문화행정기구로 설정한다. 구체적인 분석 대상은 서울문화재단과 인천문화재단의 지역협력형 사업(공연장상주단체 육성지원, 레지던스 프로그램 지원, 지역문화예술기획 지원, 지역문화예술 육성지원)이며, 시간적 범위는 지역협력형 사업이 본격 시작된 2009년부터 2011년까지다. 문화행정의 분권화 양상을 파악하기 위하여 이 연구는 정부 간 관계 모형을 분석틀로 활용하여 한국문화예술위원회와 광역문화재단(서울 및 인천) 간의 관계를 분석하고자 한다. 지역협력형 사업은 ‘문화예술진흥기금의 관리 및 배분의 주체가 되는 한국문화예술위원회가 광역단위의 지역문화예술진흥조직이나 기관과 협력하여 해당 지역의 문화예술 발전에 필요한 지원을 직간접적으로 실행함으로써, 지역 문화예술을 발전시키고자 하는 노력’이다(｢문예진흥기금 지역협력형 지원사업운영방안 연구｣, 2008). 지역협력형 사업의 핵심은 중앙과 지방의 중복지원 방지, 3차등지원, 지역의 특성을 반영한 지역특화사업과 광역화사업개발, 협력 주체들 간 공동의비전 및 목표 공유, 지원의 효율성 극대화, 궁극적으로 지역불균형 해소에 있다(박은실, 2008). 이를 바탕으로 한국문화예술위원회는 지역문화 균등발전이라는 정책적 측면을 고려하여 문화예술 향유자인 시ㆍ도민의 지원금 수요 측면, 창작자인 예술가의 지원금 수요 측면, 매칭 부담자로서 의 시ㆍ도 재정여건 측면 및 사업성과의 측정과 환류를 통해 보상 성격의 인센티브를 주는 성과 평가제도 측면을 고려하여 배분 기준을 정했다. 지역협력형 사업은 지역 예술 현장의 민간역량이 활성화되어 있고 자생적 수요기반이 형성되어 지역과의 협력형 사업으로 추진할 경우 효과성이 큰 사업을 우선 협력 대상으로 추진되었다. 2009년에는 기존의「지역문예진흥사업(48억 원)」 ,「무대공연제작지원(50억 원)」이외에「시․도 기획사업지원(구 예술창작 및 표현활동지원)(50억 원)」 ,「공연예술전문단체집중육성지원(35억원)」등 2개 사업(85억 원)을 지역협력형 사업으로 전환하여 16개 시․도의 예산 매칭이 이루어짐으로써 문화예술 활동 지원금이 대폭 확대되는 효과가 발생했다. 2010년 지역협력형 사업으로는「지역문화 예술활동 지원: 레지던스 프로그램 지원(신규), 지역문화예술기획지원(옛 시․도 기획사업지원, 지역문화예술특화사업지원)」 ,「지역문화예술육성지원(옛 지역문화예술지원, 무대공연 작품제작 지원)」과 「공연장상주단체 육성지원사업(옛 공연예술단체육성지원)」을 합해 총 193억 원을 편성했다(한국문화예술위원회, 2010: 12-13). 2011년의 지역협력형 사업의 세부 사업은 2010년과 동일했다. 2009년에서 2011년에 이르기까지 꾸준하게 감소세를 보이고 있다. 2009년도 첫 지역협력형 지원사업 당시 37%였던 배분율은 2011년도 3년차 운영 시 15.5%로 감소했고, 매칭액은 2009년의 70억 원에서 2011년에는 25억 원으로 63% 감소율을 보였다. 중앙기금 매칭액 대비 1:1 비율로 지방과 매칭된다는 사실을 감안했을 때 서울문화재단 예술지원 사업비 전체로 보면 그 감소폭은 더 크다고 할 수 있다. 지역협력형 사업에 대한 한국문화예술위원회의 국고기금배 분기준은 성과평가(20%), 기금수요(45%), 기금공급(35%)으로 구성되어 있다. 서울은 성과평가(2010년 전국1위)와 기금공급(예술인수 64.3%, 활동건수 48%), 기금수요(전국 인구의 20.5%) 등이 최고로 높은 수준이었다. 그럼에도 서울 지역에 집중된 지원액 해소를 목적으로 기금배분 기준을 미적용해 2011년에는 서울에 대한 지역협력형 사업 예산을 삭감했다. 이러한 역차별적인 국고지원 삭감으로 인하여 매칭으로 지원되는 서울시의 지원 예산도 감소하게 되었다. 이와 같은 급격한 예산변동은 서울문화재단의 지역협력형 사업 수행에 있어 적지 않은 어려움이 되었다. 이 논문에서는 광역문화재단 중에서도 수도권에 있는 서울문화재단과 인천문화재단을 대상으로 분석을 진행했다. 서울문화재단과 인천문화재단은 모두 2004년 설립되어 만 5년이 지난 곳으로 문화예술 지원사업을 수행함에 있어 상당 정도의 안정성을 확보했기 때문이다. 서울문화재단은 서울시 문화예술의 구심적 역할을 할 전문적이며 독립적인 지원기구로서 ‘전문성을 가진 문화예술인 스스로 문화예술을 연구․창작․보급하는 종합적이고 효율적인 지원시스템 마련’을 위해 2004년 3월 출범한 공공법인이다. 당시 서울시가 제안했던 서울문화재단의 설립취지는 서울문화예술의 진흥, 서울문화네트워크 허브 마련, 문화해정체계의 효율화와 서울문화의 보존 육성이었다(서은희, 2008). 서울문화재단의 설립은 문화 분권과 문화정체성 찾기, 그리고 문화예술진흥의 본격화라는 점에서 의미를 지닌다(「서울문화재단백서」, 2006). 이 연구에서는 광역문화재단에 대한 한국문화예술위원회의 통제 정도를 파악하기 위한 지표로 두 가지 변수를 활용하고자 한다. 하나는 한국문화예술위원회에 대한 광역문화재단의 ‘예산의 존도’이고, 다른 하나는 ‘사업운영의 자율성’이다. 첫 번째, ‘예산의존도’는 전체 사업비(중앙기금과 지방비의 총합)에서 중앙기금이 차지하는 비율을 뜻한다. 지역협력형 사업의 특성상 기본적으로 매칭사업의 형태를 지니고 있으며, 사업에 소요되는 총중앙기금 대비 매칭된 총지방비의 비율이 최하 1:1 비율을 준수하도록 되어 있다. 이처럼 최하 규정을 적용할 때 예산의존도는 50%(1/2)가 된다. 매칭된 지방비의 비율이 1보다 작아지면 예산의존도는 50%보다 높아지고, 반대로 1보다 커질수록 예산의존도는 50% 아래로 작아진다. 매칭 비율 0:1, 즉 중앙기금 투입이 없으나 지방비만 투입하여 사업을 운영하는 경우는 예산 의존도가 0%(0/1)가 된다. 따라서 예산의존도 값에 따라 ‘낮음’(0%), ‘보통’(0∼50%), 그리고 ‘높음’(50% 이상) 세 단계로 구분해볼 수 있다.