중앙정부와 지방정부의 관계를 설명하는 네 가지 이론적 모형(대리인, 마름, 동반자, 권력의존)의 개념과 이를 적용한 지역문화예술 지원사업의 분석 doc_id PCY_201609020130404241_2

또한 Chandler(2001)는 대리인모형에 대한 비판으로서 마름모형(stewardship model)을 제시했다. 이것은 1980년대 이후 영국의 지방정부가 보여준 정치․행정 행태가 19세기 이전 주인(landlord)과 마름(steward)의 관계와 유사하다는 점에 착안한 것이다. 이 모형은 중앙정부에 정치․행정적 권한이 집중된 점과 지방정부에 대한 중앙의 통제와 규제가 강력하다는 점에서는 대리인모형과 같다. 그러나 지방정부가 중앙정부의 통제와 규제 아래에서도 어느 정도 재량권을 행사할 수 있음을 강조한다는 점에서 차이가 있다(김순은, 2005:7). 이 연구에서는 앞에서 살펴본 동반자모형, 대리인모형, 권력의존모형, 그리고 마름모형을 개념적 모델로 활용하여 분석틀로 제시했다. 김순은(2005)은 이 네 가지 모형을 중앙정부의 통제와 규제가 중점인지, 중앙정부와 지방정부의 협력이 중점인지에 따라 통제모형과 협력모형으로 구분했다. 통제모형은 중앙정부와 지방정부의 관계를 복종 관계로 파악하는 모형인데, 대리인모형과 마름모형이 이에 해당한다. 그리고 협력모형은 중앙정부와 지방정부 사이의 수평적 관계를 전제하는데, 동반자모형과 권력의존모형이 여기에 속한다고 보았다. 대리인모형에서는 지방정부가 중앙정부의 하부 행정기관으로 인식되므로, 중앙정부가 정책을 결정하고 집행을 지시하면 지방정부는 단순히 집행만 담당한다. 이 모형에서는 지방정부에게 자치권과 재량권이 부여되지 않는다(박정민, 2008). 동반자 모형에 따르면 지방정부도 중앙정부와 상호 대등한 관계 속에서 국정의 과정에 없어서는 안 될 중앙정부의 파트너다. 지방정부도 중요한 정치주체로 인정되고 중앙정부와 대등한 관계 속에서 공동으로 정책을 수행한다. 동반자 모형에서 중앙정부는 지방정부의 다양성과 자율성을 인정하고 지방정부는 거시적 경제정책과 같은 국가 시책을 존중한다. 또한 다양한 영역에 있어 중앙정부와 지방정부는 상호 합의를 통하여 정책을 추진한다는 점을 강조한다(김순은, 2005: 9-10). 한편 Rhodes의 권력의존모형(power dependence model)은 지방정부를 ‘통치주체로서 정부’로 인식하는 모형이다. 중앙정부와 지방정부가 보유하고 있는 권한과 자원의 상이성을 인정하고 두 주체가 공동 목적을 달성하기 위하여 상호 공존하는 형태다. 중앙정부는 지방정부를 지시할 제도적 권한, 정책을 수립할 정책적 권한을 가지고 있으나 행정집행에 필요한 자원을 가지고 있지는 못하다. 반면 지방정부는 행정집행에 요구되는 인적․물적 자원과 정보 등을 보유하고 있다(김순은, 2003). 요컨대 중앙-지방의 관계는 활용 가능한 자원의 상대적 크기에 의해 결정되는 권력 균형의 교환 과정이라는 것이다. 이런 점에서 Rhodes의 권력의존모형은 중앙정부와 지방정부의 관계를 많은 학자들이 가정하는 이상으로 더욱 대등한 관계를 맺는다고 본다(김천영, 2000). 2010년부터 시행된 공연장 상주단체 육성지원사업은 예술발표활동 내 지정공모지원사업인 공연장 상주단체 육성지원사업의 이름으로 진행되었다. 이 사업은 공연예술단체집중육성지원사업이 그 전신으로 2009년의 중앙기금과 지방비 매칭이 최저액이었다. 그러나 2010년에 예산이 5배나 증가하여 2011년에 이르기까지 지역협력형 사업의 4개 하위 사업 중 두 번째로 많은 예산이 배정되었다. 하지만 중앙기금-지방비 매칭 비율은 여전히 1:1을 유지하고 있어 예산의존도가 보통 수준에 해당하며, 한국문화예술위원회가 이관한 사업 내용과 같기 때문에 사업운영의 자율성이 낮은 것으로 드러나 마름모형에 속한다. 2010년의 지역문화예술육성지원사업은 2009년 지역문화예술지원과 무대공연작품제작지원의 연장선상에서 예술발표활동의 하위 사업인 일반공모사업 중 예술표현활동으로 진행되었다. 2011년에는 일반공모사업이 정기공모지원사업으로 명칭을 바꾸면서 세부 사업을 수정하여 예술2011년에는 일반공모사업이 정기공모지원사업으로 명칭을 바꾸면서 세부 사업을 수정하여 예술예술위원회에서 이관한 내용과 유사하나 시비가 아닌 인천문화재단육성기금을 매칭하는 운영 측면에서 자율성이 있기에 권력의존모형에 해당한다고 할 수 있다. 2009년의 지역협력형 사업은 4개 하위 사업 중 지역문화예술지원사업을 제외 한 3개 사업만 진행했다. 공연예술단체집중육성지원사업은 예산의존도가 83.44%로 매우 높고 사업의 내용적인 측면도 한국문화예술위원회에서 이관한 내용과 다르지 않아 전형적인 대리인 모형으로 파악할 수 있다. 무대공연작품제작지원사업은 예산의존도는 50%에 가까운 보통 수준이나, 사업 내용이 한국문화예술위원회가 이관한 내용과 다르지 않아 사업운영 측면의 자율성이 낮아 마름모형으로 나타났다. 시․도기획지원사업은 39.74%의 예산의존도로 보통 수준이나 사업의 특성상 해당 지역에 맞는 사업기획을 하도록 되어있기 때문에 사업운영 측면에서 높은 자율성을 지니고 있어 권력의존모형에 해당하는 것으로 나타났다. 2010년부터 시행된 지역문화예술육성지원사업은 서울문화재단의 지원사업 중 공연창작활성화지원사업과 창작활성화지원(시각․문학․다원․예술전문서적․평론 분야)이 해당한다. 공연창작활성화지원사업은 서울시의 위탁사업으로 진행되었다. 지역문화예술육성지원사업은 한국문화예술위원회에서 이관한 사업 내용과 성격이 다르지 않지만 서울시위탁사업과 함께 묶음으로 진행하는 등 사업운영적 측면의 자율성이 높은 것으로 조사되었다. 예산의존도에 있어서도 2010년에 47.39%, 2011년에는 36.61%로 보통 수준인 것으로 파악되었다. 따라서 지역문화예술육성지원사업은 권력의존모형에 해당하는 것으로 나타났다. 또한 공연장 상주단체 육성지원사업의 경우, 예산의존도가 2010년 50%, 2011년 23.91%로 보통 수준이지만 사업운용에 있어 재량권이 별로 없어 마름모형에 해당한다고 할 수 있다. 한국문화예술위원회는 배분기준에 이어 시도별 매칭 기준도 제시했다. 2010년의 시도별 매칭 기준을 살펴보면, 2009년 기준의 재정자립도 70% 이상인 지역인 서울ㆍ경기ㆍ인천은 중앙문예진흥기금 기준액 대비 1:2 이상 혹은 최소 2009년 사업비 총액 규모 이상의 매칭을 실현해야 한다고 했다. 반면, 2009년 기준 재정자립도가 70% 미만인 지역은 다시 두 가지 조건으로 나뉘는데, 그 첫 번째로 예년 매칭 규모가 1:1 미만인 지역(광주․경북․경남․제주)은 중앙문예진흥기금 기준액 대비 1:1 매칭 실현을, 두 번째로 예년 매칭 규모가 이미 1:1 이상을 실현하고 있는 지역(부산․대구․대전․울산․강원․충북․충남․전북․전남)은 최소 2009년 사업비 총액 규모 이상의 매칭을 실현하라고 촉구했다.