정부 간 관계 모형을 통해 분석한 서울과 인천 문화재단의 중앙-지방 간 분권화 양상 및 대응 방식의 차이 doc_id PCY_201609020130404241_3

2010년과 2011년 서울문화재단은 레지던스 프로그램과 지역문화 예술기획 지원사업운영을 위한 중앙문예진흥기금을 배정받지 않았다. 2010년 신규 사업인 레지던스 프로그램을 위한 문예진흥기금 이관이 불필요했던 이유는 이와 유사한 내용과 목적의 창작공간사업을 서울시 위탁사업으로 이미 별도 운영하고 있었기 때문이다. 따라서 창작공간사업은 예산의존도가 0%이고 사업운영의 자율성이 높은 동반자 모형에 해당한다. 한편 지역문화 예술기획 지원사업에 대해 중앙기금을 배정받지 못한 이유는 서울에서 신청한 지역협력형 사업 예산이 한국문화예술위원회가 배분 가능하던 기금 총액보다 훨씬 웃돌았기 때문이다. 결과적으로 지역문화예술기획지원 사업의 경우, 서울문화재단은 타 지역과는 달리 중앙기금 매칭 없이 시의 출연금만으로 사업을 진행한다는 것이 특징이다. 게다가 이 사업은 해당 지역에서 기획․운영할 수 있는 사업 자체적인 특성으로 인해 사업운영에 있어 높은 자율성을 지니고 있다. 결국 지역문화 예술기획 지원사업은 서울문화재단이 수행하는 여러 지역협력형 사업들 중에서 사업 내용과 예산 부분에서 가장 높은 자율성이 허용되는 동반자모형에 해당한다고 할 수 있다. 서울문화재단 입장에서는 기준에 부합되지 않은 배분 내역이 결과적으로 예측불가능성을 야기하여 정책 수행의 연속성이 위협받게 되었다. 예컨대 공연장 상주단체 육성지원사업의 경우, 당초 취지는 다년간 집중지원을 통해 지역을 거점으로 한 단체육성을 위한 것이었으나 중앙의 지원이 계속되지 않아 지원을 할 수 없는 상황에 처하게 되었다고 한다. 또한, 급격한 예산 변동으로 인하여 예술창작지원 지원정책의 전면 수정이 불가피해지고, 제도 정비 시간이 부족하게 되어 지원사업의 파행을 불러올 가능성도 배제할 수 없게 되었다. 이처럼 서울문화재단은 지역협력형 사업 수행에 있어서 내용면에서는 선택적 재량이 존재한 반면, 예산부분에 있어서는 상당히 제약을 받았다. 한국문화예술위원회의 결정에 의해 일방적으로 축소된 예산을 이관 받았다는 것은 곧 중앙기관의 결정이 서울문화재단의 예산편성에 큰 영향을 끼침을 의미한다. 다만, 중앙문예진흥기금 이관 규모가 2009년부터 2011년까지 점차 줄어드는 상황 속에서도 매칭 비율이 1:3 정도로 높아지고 중앙기금 예산의존도가 줄어들게 된 것은 서울문화재단과 서울시와의 긴밀한 공조 덕분이라고 할 수 있다. 예산의존도 면에서 볼 때, 인천의 2009년 지역협력형 사업은 전반적으로 보통 수준이었다고 할 수 있다. 인천문화재단에서 진행하는 문화예술지원사업은 크게 예술발표활동과 시민문화향수로 나눌 수 있는데, 지역협력형 사업 중 지역문화예술지원사업은 예술발표활동의 하위 사업인 일반공모사업 중 예술표현활동으로 수용하여 진행했다. 지역문화예술지원사업은 인천문화재단 내의 일반 공모지원사업으로 명칭을 변경하여 사업을 진행했으며, 사업 내용은 한국문화예술위원회가 이관한 것과 다르지 않았다. 그러나 중앙기금에 인천문화재단육성기금을 매칭하는 운영 측면의 자율성이 존재했기에 권력의존모형에 해당한다고 할 수 있다. 이에 비해 2009년의 무대공연 작품제작지원사업과 공연예술단체집중육성지원사업은 지역문화예술지원사업과 함께 예술발표활동에 속하지만 각각이 속한 하위 사업이 다르다. 전자는 일반 공모사업 중 무대공연작품 제작지원사업으로 진행했으며, 후자는 기획공모사업 중 공연예술단체 집중육성 지원사업으로 진행했다. 두 사업 모두 내용 및 운영에 있어 인천문화재단의 재량이 크지 않기 때문에 마름모형으로 파악할 수 있다. 인천의 경우, 총 중앙기금 대비 총 지방비의 매칭 비율은 2009년에 약 1:1.9에서 시작하여 2010년에는 1:2로 소폭 증가했으나, 2011년의 경우는 1:1.5로 감소했다. 지방비 비중이 약간 늘어나기는 했으나 서울문화재단에 비해서는 미미한 수준에 그쳤다. 인천문화재단의 특징은 2009년에서 2011년에 이르기까지 지역문화예술육성지원사업의 중앙기금-지방비 매칭 비율이 1:2 내지는 1:3 정도를 유지한 반면, 다른 사업들은 1:1 매칭 비율을 유지하고 있다는 것이다. 지역문화예술육성지원사업의 경우 인천문화재단 육성기금으로 매칭하고, 그 외 다른 사업은 인천광역시비가 매칭되었다. 그런데 시비로 매칭할 때는 1:1이라는 최소 기준을 준수하게 되어 예산의존도는 항상 50%이다. 반면 인천문화재단육성기금으로 매칭하는 사업의 경우, 매칭 비율에 대한 하한선이나 상한선과 같은 지침이 별도로 존재하지 않기 때문에 재단 자체적으로 시비 매칭 사업보다 더 높은 비율로 매칭하는 것이 가능했다. 2009년 인천문화재단은 시․도기획지원사업으로 2009 섬 공공미술 프로젝트 ‘나루, 예술과 만나다’라는 도서 지역을 대상으로 한 공공미술프로젝트를 시민문화향수 내의 기획공모사업으로 진행했다. 시도기획지원사업의 특성상 이 프로젝트는 사업 내용 및 운영에 있어 지역의 자율성 보장을 전제로 하고 있다. 따라서 이 사업은 예산의존도 비율은 1:1로 보통의 예산의존도에 속하나 사업 특성상 지역 현실에 맞는 사업기획을 할 수 있어 권력의존모형에 해당된다. 2010년도에는 2009년 시․도 기획지원사업이 지역문화 예술기획 지원사업으로 명칭이 변경되어 시행되었으나, 인천문화재단에서는 시민문화향수 내의 시․도 기획지원사업으로 2009년의 명칭을 계속 사용하여 진행했다. 인천문화재단은 지역문화 예술기획 지원사업으로 ‘꽃, 꿈, 섬 대이작도’(2010) 같은 섬 공공예술 프로젝트를 진행했는데, 2011년에는 공모프로젝트와 무의도, 주문도 등 총 4개의 공공예술 프로젝트를 추진했다. 이 사업은 중앙기금-지방비 매칭 비율이 1:1이지만 사업기획 및 운영의 자율성을 전제로 하기에 역시 권력의존모형에 해당한다. 2010년 신설 사업인 레지던스 프로그램은 인천아트플랫폼의 레지던스 프로그램으로 운영되고 있다. 인천아트플랫폼은 2009년 9월 개관한 이래 인천아트플랫폼은 레지던스 프로그램을 중심으로 예술가와 연구자들의 창작 공간을 지원하고, 기획행사 및 교육 프로그램을 개최하여 시민과 작가들의 큰 호응을 얻으며 인천을 대표하는 복합문화공간으로 자리매김했다. 인천의 근대건축물을 문화예술공간으로 조성한 인천아트플랫폼은 구도심 재생의 모범 사례로 국내외의 평가를 받고 있다(「인천문화예술연감」, 2010). 인천아트플랫폼에서는 지역협력형 사업의 일부로서 레지던스 프로그램 이외에 재단 자체 사업으로 기획전시 운영사업, 기획공연 운영사업, 교육사업, 자료실 사업을 함께 진행하고 있다. 2010년 레지던스 프로그램에 총 29개 팀 33명의 작가가 참여했고 2011년에는 35개 팀 42명의 작가가 참여했는데, 그중 8개국의 해외작가가 전체 입주 작가의 23%를 차지함으로써 인천아트플랫폼의 한층 높아진 국제적 위상을 보여주었다(「인천문화예술연감」, 2011). 서울문화재단의 괄목할 만한 점은 모형에 대한 사업 분포수의 변화다. 2009년의 대리인모형에 1개 사업이 있었으나, 2010년과 2011년에는 대리인모형에 해당하는 사업이 하나도 없다. 동반자모형의 경우, 2009년에는 해당 사업이 없었지만 2010년과 2011년에는 새로 2개 사업이 추가되었다. 반면 인천문화재단은 3년에 걸쳐 대리인모형 및 동반자모형에 해당하는 사업은 하나도 없으며, 다만 마름모형과 권력의존모형에 해당하는 사업 각 2개씩을 그대로 유지하고 있다. 이러한 사실은 문화행정에 있어 중앙과 지방의 관계가 지역에 따라 그 양상이 다름을 의미한다. 서울문화재단의 경우 대리인모형에서 점차 동반자모형을 향해 이동하고 있는 반면, 인천문화재단은 마름모형과 권력의존모형이라는 두 가지 관계로 현상을 유지하고 있는 것이다. 이상의 논의를 종합하여 서울 및 인천 문화행정의 분권화 양상을 다음과 같이 정리할 수 있다. 정부 간 관계 모형이라는 분석틀에 비춰볼 때, 서울의 경우 중앙의 통제가 많았다가 점차 약해지는 방향으로 변화되어온 반면, 인천의 경우는 큰 변화 없이 중앙의 통제 정도가 오히려 약간 강해지는 방향으로 변화했다. 서울문화재단의 지역협력형 사업들을 보면 2009년에 대리인모형, 마름모형, 권력의존모형이 대략 1:1:3 비율이었으나 그 후 대리인모형은 없어지고 권력의존모형의 비율이 대폭 줄어든 반면, 동반자모형의 비중이 크게 높아졌다. 이는 곧 지역의 책임과 재량권이 많아지는 방향으로 분권화가 이루어지고 있음을 시사한다. 한편 인천문화재단의 경우, 대리인모형이나 동반자모형 그 어느 쪽도 전혀 나타나지 않았고 마름모형과 권력의존모형 두 모형만 계속 유지되었다. 다만 마름모형의 비율이 2009년 25.3%에서 2010년 29.3%, 2011년 36.7%로 시간이 지날수록 다소 증가하는 추세를 보였다. 이는 중앙-지방의 관계가 전체적으로 큰 변화는 없지만, 상대적으로 중앙의 통제가 많아진 것이라고 해석할 수 있다. 둘째, 한국문화예술위원회와 광역문화재단간의 분권화 관계는 시간이 흐름에 따라 두 지역이 상이하게 전개되었다. 서울문화재단의 경우는 중앙의 통제가 점차 줄어드는 것으로 파악되었으나, 인천문화재단의 경우는 큰 변화가 없는 가운데 중앙의 통제가 오히려 약간 많아지는 것으로 나타났다. 셋째, 한국문화예술위원회의 문예진흥기금 배정액 변화에 대하여 두 광역문화재단이 각기 다른 대응방식을 취했다. 서울문화재단은 중앙기금 감소로 인하여 예산 확보에 어려움을 겪자 서울시와의 공조로 추경예산을 통해 중앙기금 감소분보다 훨씬 많은 지방비를 매칭했다. 반면 인천의 경우는 중앙기금의 감소와 함께 지방비 매칭도 같이 감소하는 모습을 보였다. 이 연구는 정부 간 관계론을 분석틀로 활용하여 문화행정에 있어 중앙과 지역의 관계를 유형화하여 분석했다는 데 그 의의가 있다. 문화예술위원회와 문화재단에 관한 기존 연구들은 해당 기관 각각의 현황을 서술하거나 해외의 사례 분석을 통한 처방적인 접근을 한 경우가 대부분이었으며, 이론적 모델로 접근하여 상호간 관계의 유형을 파악한 연구는 없었다. 이 연구는 중앙과 지역 문화행정기구간의 관계의 현황 및 변천을 파악하는 동시에 문화행정 분야에서의 분권화 정도를 살펴보았다는 측면에서 이론적 기여를 했다고 할 수 있다.