한국 문화예술정책의 국가주도적 특성과 그 역사적 연원으로서의 유교적 관료제 전통에 관한 고찰 doc_id PCY_201609070204158441_1

이 논문은 한국의 문화예술정책 역시 여타 분야의 정책과 마찬가지로 국가주도적 특징을 강하게 갖는 것으로 전제하고, 그 중심에서 국가능력을 행사하는 국가관료의 역할을 역사적 제도발전 관점에서 분석해보고자 한다. 한국의 관료제도는 일제강점기를 거치면서 제도의 지속 차원에서 단절이 없지 않았으나 국가 운영에 있어 유교문화의 영향은 지속성을 유지했다. 유교사상을 기반으로 하는 조선의 관료정치가 왕권의 절대 권력을 상정하는 군주제와 차이를 보였다는 점에서 역사적으로 조선의 관료제도가 문화예술의 영역에 어떠한 영향을 미쳤는가에 대한 검토의 의미가 존재한다. 조선은 도덕적 이상을 중시하는 군신간의 역동적인 정치역학이 작용했다는 사회였다는 점에서 관료의 역할이 베버(Weber)적 의미에서의 가신(家臣) 관료제로만 평가절하 될 수 만은 없는 시기다. 분석의 대상은 정책의 목표 및 내용과 관료제도의 구조(조직구조, 수행인력, 재정의 특성)인데, 이는 국가 엘리트들의 정책선호(policy preference)나 국가의 조직구조(organizational structure)가 국가정책을 설명하는 주요 변수로 보고 있다는 국가중심론의 이론적 틀에 근거한다(하연섭, 2003). 그런데 국가정책의 형성과 실행에 있어 관료의 주도적 역할이 경제정책의 영역에서만 작동하는 것인가? 국가자율성 연구의 확장은 스웨덴의 복지제도나 영국의 사회복지정책의 경우에서와 같이 여타 사회정책 영역에서도 동일하게 작용할 수 있음을 보여주고 있다(Skocpol, 1985). 한국에서도 경제정책 분야뿐 아니라 여타 사회정책 분야에서도 관료의 역할이 긍정적이든 부정적이든 일정한 역할을 해온 것은 부인하기 어렵다. 한국의 경우 1960～1980년대의 경제 발전기는 서구의 이론이 그대로 적용될 수 있는 정치적 상황이 아니었다는 점에서 전제조건의 큰 차이가 있다. 그러나 민주화된 이후의 정책 과정에 있어 관료가 담당하는 역할이라든지 관료의 역할에 대한 일반인의 인식을 비추어볼 때, 국가 능력의 이론은 정치적 맥락을 초월하여 유효한 점이 있는 것으로 판단된다. 이렇듯 다양한 정책 분야에서 국가 능력 혹은 국가관료의 역할이 독립변수로서 갖는 가능성과 타당성이 연구되고 있는 데 비해 문화예술 분야에서의 적용은 일천하다. 즉, 문화예술 정책 과정에 있어 국가관료의 역할과 능력은 어떠한 방식으로 드러나는가, 모종의 특이성이 존재하는가, 이러한 현상에 영향을 미치는 제반 맥락적 요인(역사적, 정치적, 사회적 등)이 무엇인가 등에 대한 연구는 부족하다. 한국의 문화예술정책은 21세기 예술위원회의 설립이라는 분수령적 사건에도 불구하고 여전히 중앙정부 주도적인 특징을 띠고 있다. 국가정책의 전 영역에 퍼져 있던 국가주도주의의 특징은 발전국가의 시대가 종식되면서도 변형된 방식으로 부분적으로 그 명맥을 이어가고 있는 듯이 보인다. 문화예술정책의 설계와 어젠더 설정에 있어 중앙정부 및 관료기구는 여전히 중요한 역할을 견지하고 있다. 본 논문은 국가정책 특히 문화정책의 형성에 있어서 관료제의 역할을 역사적 차원에서 고찰한다. 즉, 현대까지 이어지고 있는 문화정책의 국가주도성(관료주도성)을 유교국가 관료제적 전통에 기인하는 것은 아닌지 그 역사적 연원을 살펴본다. 조선 시대 문화예술정책은 조선의 통치 이념이었던 성리학이 지향하는 예악(禮樂) 사상과 맞물려 관료들이 가신(家臣)적 기능을 넘어서는 근대관료제적 기능을 일부 수행하고 있는 것으로 분석된다. 이 과정에서 유교주의 관료제를 가산제의 전통에서만 파악함으로써 국가정책의 형성에 있어 그 역할이 폄하되었던 베버의 유교주의 관료제 비판에 있어서의 한계를 지적한다. 근대적 의미에서의 국가관료 출현의 뿌리는 정치체제의 발전 과정 중에서도 특히 왕권의 강화와 관련이 크다. 1537년 장관(secretary)이라는 명칭으로 출현한 직책은 직접적으로는 중앙집권화와 관료들의 조직화된 충원 필요성이 그 원인으로 꼽힌다. 봉건주의 체제에서 국왕은 형식적인 권위를 지닐 뿐 실질적으로는 국가통치의 구성원인 영주들과의 관계에서 영주들 간의 화평을 유지하게 하는 기능을 수행했다. 영토에 대한 총체적 지배권도 없고 정치적 권위를 확보하지도 못했기 때문에 영주들과 권력을 공유하고 이들 사이에 질서를 유지하는 가운데 그 지위를 존속했다. 그러므로 국왕을 보좌하는 배타적 조직의 존재는 불가능했다. 백년전쟁 이후 귀족세력이 약화되어 권력의 공백이 생기는 사이, 토지에 얽매이지 않는 새로운 계급의 등장은 영토에 대한 야심을 지닌 군주와 도시 부르주아지의 제휴 관계를 만들면서 절대왕정으로 이행하는 계기를 제공했다. 15세기에서 18세기 사이에 이루어진 상업의 발전과 도시의 성장을 기초로 하는 중상주의로의 변화는 군주의 물적 기반과 군주의 역할을 강화시켜주었다(Jacoby, 1973: 유광호, 2007 재인용). 봉건제의 붕괴는 중앙집권적 국가로 이어지면서 권력이 집중되는 군주에 대하여 행정 기능을 지원하기 위한 특별히 훈련된 인력에 대한 수요를 발생시켰다. 프러시아의 경우 18세기 초 관방 강좌를 설치하고 장차 관리가 될 사람에게 필요한 훈련을 제공하는 등 전문성을 지닌 관료 양성에 힘썼다(Chapman, 1959: 유광호, 2007 재인용). 19세기 프랑스에서는 관료직을 획득함에 있어 정치적 특권에 의하여 관료로 진입할 수 있는 기회, 사회적 특권층의 진입, 매관제도 등이 존재하는 가운데 관직에 있어 평등성과 정치적 중립성을 보장하기 위한 경쟁시험제가 도입되기도 했다(Birnbaum, 1987: 74). 베버의 관료제는 전통적 지배의 유형과 대비됨으로써 그 의미가 더욱 명확하게 드러난다. 지배자에 대한 개인적 충정심이나 신분에 대한 존경심에 의거하여 복종을 하는 것이 전통적인 지배인데, 이러한 전통적 지배는 가산제(patrimonialism)와 봉건제(feudalism)의 두 형태로 나뉜다. 가산제(家産制)는 가부장제(patriarchy)가 정치적으로 확장되어 적용되는 것으로도 볼 수 있다. 베버(Weber, 1947)가 제시한 관료제 모형은 현실적으로 존재하는 관료제가 어느 정도로 합리적인가를 판단하는 데 사용되는 준거 틀의 성격을 지닌다는 점에서 ‘관료제 이념형’이라 불린다. 관료의 복종은 개인을 향한 것이 아니라 규칙을 향한 것이다. 베버의 이념형 관료제에 따르면 관료에게 있어 도구적 합리성(목표의 내용보다는 목표달성 과정 중시, 능률성, 정치행정 이원론), 질서성, 안정성, 예측 가능성은 관료가 따라야 하는 이상으로서 중요하다. 또한 관료제의 관리를 위하여 지켜져야 하는 규준에는 계층제, 법과 규칙에 의한 업무 처리, 명령과 통제 원리, 분업의 원리, 실적주의에 의한 임용과 승진, 고정된 보수의 지급, 업무 처리의 비정의성(非情誼性: 몰개인성), 문서화된 기록에 근거한 의사결정 등이 포함된다. 관료제가 형식적 합리성에 기초한 제도인 만큼 근대적 관료는 그 의사결정에 있어서도 지배자와 맺은 충성과 보호의 관계를 내면화하여 의사결정을 하는 가산제나 봉건제의 관료와 달리 기계적이고 형식적인 판단을 하게 된다. 이러한 점은 행정의 안정성과 예측 가능성을 증진시키기 때문에 바람직한 것으로 여겨진다. 조선 시대 관료제는 중앙집권화를 꽤하려는 통치자의 의도와 그러기 위해서는 필연적으로 관료의 힘을 빌릴 수밖에 없는 정치 현실이 작용한 결과물이다. 조선 건국 초기의 상황은 군주 일인에게 권력을 집중시키기 위해서는 왕족의 관직 임용을 막고 동질적인 정치집단의 형성을 억제해야 했으므로 더욱 객관화된 인재 등용 및 운영 체계가 필요했다. 이는 역으로 군주가 관료들과 더불어 상호의존적으로 의사결정을 할 수밖에 없는 환경을 만들었다. 관료제도 결국 관료의 임용과 관리의 특징이 어떤가에 따라 그 성격이 규정되므로 인사제도의 특징을 통해 중앙집권성과 상호의존성이 어떻게 드러나는가를 살피는 일은 중요하다. 조선은 인간의 사회적 지위가 출신 배경에 귀속되고, 또한 그러한 지위가 세습되는 신분제사회였다. 이러한 신분제의 폐쇄성에도 불구하고 조선의 관료제 운영 방식은 베버가 지칭하는 합리적 형태의 관리 방식의 요소들을 갖추고 있었다. 이병량(2002)은 그중에서도 인사제도가 이러한 주장을 뒷받침할 수 있다고 주장한다. 첫째, 조선 초기에 정립한 관료제의 충원방식이 이에 해당한다.