지방정부의 관광 및 문화 정책 예산 결정에 영향을 미치는 사회·경제적, 정치·행정적, 재정적 요인과 관련 이론적 모형에 관한 연구 doc_id PCY_201609190544448171_2

이상호(2013)는 지방정부의 관광예산 지출 형태를 통해 관광정책의 정향과 결정요인을 규명하고자, 16개 광역자치단체와 66개 기초자치단체의 관광예산 자료를 관광 정향으로 유형화하여 분석했다. 종속변수로 관광예산(확대/축소 경향), 독립변수로 사회 ‧ 경제적 요인(재정력, 관광수요), 정치적 요인(단체장 지지도), 행위자 특성요인(단체장 경력, 단체장 학력, 단체장 재선비율), 대외적 요인(타 정부 관광정책)을 선정했다. 분석결과 관광정책 확대경향의 결정변수는 재정력과 관광수요인 것으로 분석되었고, 축소 경향의 결정요인은 관광수요와 타 정부 관광정책인 것으로 분석되었으며, 두 유형의 공통적 결정변수는 전년도 관광예산임을 밝혀냈다. 연구는 중앙 및 지방정부의 예산 분류상 문화예산의 일부인 관광예산에 대한 초기 이론적 연구라는 점에서 의의가 있다. 집행기관 모형(Agency model)은 지방정부의 재정력에 따라 중앙정부에 대한 의존 수준이 달라지기 때문에 지방정부의 정책 추진 방향은 재정자율성 정도에 따라 달라진다는 이론이다. 이는 지방정부가 자신의 지출수준 결정과 관련하여 매우 적은 자율성밖에 갖지 못한 것을 가정하여, 지방정부는 중앙정부의 하나의 하위집행기관(agency)으로서 그 역할이 중앙에서 결정한 정책을 단순히 집행하고 관리하는 것으로 국한된다. 지방정부의 가용 재원이 부족할 경우 중앙정부에 대한 의존력이 높아지면서 지방정부는 중앙정부의 정책설계 아래 단순히 사업을 집행 ‧ 관리하는 수준에 머무른다는 것이다. Musgrave(1969)는 중앙정부에 의존도가 높아 자치재정력이 낮은 지방정부는 중앙정부가 원하는 행정 서비스에 더욱 높은 우선순위를 둠으로써 지역의 필요에 따른 행정수요에 적절한 대응을 하지 못할 수 있다고 주장했다. 반면 Boyle & Jacob(1982)은 지방재정력이 확대될 경우에는 주민, 이익단체 등에게 혜택이 돌아가는 복지 서비스에 대한 요구와 압력을 받게 되면서, 복지예산이 증가될 것이라고 주장했다. 이는 중앙집권적 성향이 강한 국내 실정에 적용 가능한 모형으로 판단된다. 정치 ‧ 행정적 모형에 의하면 정책적 의사결정은 정치 체제에서 일어나는 현상이기 때문에 사회 ‧ 경제적 요인보다 정치적 경쟁에 따라 결정된다고 보고 있다. 정치인은 정치적 흐름이나 자신이 소속된 당파의 특성에 따라 정책의 우선순위를 설정하고 이에 대한 예산을 편성할 수밖에 없다는 것이다. 문화정책의 경우 현 정부에서 4대 국정기조 중 하나로 설정하고 이를 실천하기 위해 적극적인 예산확보 계획을 추진하는 경향을 살펴볼 때, 여당 소속 단체장이 지역문화 정책에 더 적극적일 수 있다고 본다. 지역문화 정책의 정치 ‧ 행정적 여건을 측정하기 위해 자치단체장의 소속 당을 수집하여 변수로 사용했으며, 기준 시점은 제5회 지방선거 당선인이다. 자료는 중앙선거관리위원회(info.nec.go.kr)에서 수집 ‧ 가공했으며 여당(한나라당)을 더미변수로 코딩했다. 사회 ‧ 경제적 결정 모형에 의하면 사회경제적 자원이 풍부한 지방정부는 공공지출이 높을 것으로 보고 있으며, 측정지표로 소득수준, 산업화율, 인구밀도 등의 변수를 사용했다. 그러나 문화정책의 경우 고부가가치 창출을 통해 지역사회 경제 수준을 강화시킬 수 있다는 기대감으로 사회 ‧ 경제적 자원이 열악할수록 문화를 중요한 가치창출 수단으로 고려하여 문화예산을 확대시킬 것으로 본다. 지역의 사회 ‧ 경제적 수준을 측정하기 위하여 지역민 소득을 확인할 수 있는 1인당 주민세와 산업화를 확인할 수 있는 사업체 수를 변수로 사용했으며, 기준 연도는 2012년도다. 지역 소득 수준에 대한 측정은 일반적으로 지역내총생산(GRDP)을 사용하는 것이 바람직하나, 이는 현재 광역단체별로 측정되어 기초자치단체 수준에서는 자료 수집의 한계가 있으므로, 1인당 주민세를 대리변수로 활용했다. 사업체 수는 변수 값의 편차를 줄이기 위해 1,000명당 사업체 수로 변수를 표준화했고, 주민세는 재정고에서 사업체 수는 통계청에서 각각 수집 ‧ 가공했다. 지방자치단체 특성을 측정하기 위하여 지역의 재정자율성을 파악할 수 있는 재정자립도와 도시화 정도를 확인할 수 있는 인구밀도, 군지역(더미)을 변수로 사용했으며, 기준 연도는 2012년도다. 재정자립도는 지자체의 재정력을 확인할 수 있는 대리변수로 재정수입의 자체 충당 능력을 나타내는데, 일반적으로 지수 값이 높을수록 지자체의 세입징수 기반이 좋고 중앙정부로부터 자율성이 높다고 할 수 있다. 인구밀도는 지자체별 1㎢당 인구수를 나타내는데, 인구밀도가 높을수록 도시화한 지역으로 해석할 수 있다. 지역의 공간적 특성을 파악하기 위해 군지역을 더미변수로 코딩하였다. 재정자립도는 재정고에서 인구밀도는 국토교통부의 ‘2013년 지적통계연보’에서 제공한 지자체 면적에 주민등록상의 인구 수를 나누어 산출했다.