한국 문화산업 정책의 변천 과정과 용어 혼용에 따른 정의 및 범주의 혼란, 그리고 정책 추진체계의 구조적 진단과 개선 필요성 doc_id PCY_201609260703138811_1

이 연구는 우리나라 문화산업 정책 추진체계를 진단하고 개선방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 특히 예산과 조직에 비해 정책환경 변화에 민첩하게 대응할 수 없는 법체계 관점에서 정책의 구조적 타당성과 실효성을 제고하기 위한 방안을 찾고자 하는 것이다. 박근혜 정부 출범에 따른 정부조직 개편으로 문화산업(콘텐츠산업) 진흥 업무가 미래창조과학부, 방송통신위원회 등으로 일부 분산되었지만, 국무총리 산하 범정부기구인 콘텐츠산업진흥위원회의 간사는 여전히 문화체육관광부장관이라는 점에서 문체부는 문화산업정책 주무부처로서 위상을 유지하고 있다고 간주할 수 있다. 이에 본 연구는 문체부 소관 문화산업 관련 법령으로 분석 대상을 한정하고, 문화산업 분야 3대 기본법, 즉 ‘영상진흥기본법’, ‘문화산업진흥기본법’, ‘콘텐츠산업진흥법’ 과 장르별 진흥법 간의 체계와 내용상의 문제점을 사후적 입법평가 방법론을 통해 살펴보고자 한다. 오늘날 문화산업은 이데올로기적 가치판단이나 정치논리보다 산업적 · 경제적 의미로 주로 사용되고 정의된다. 문화산업에 대한 비판적 담론이 주도하던 1970~1980년대에 유네스코가 문화 산업의 경제적 가치 또한 주목해야 할 필요가 있음을 제안하면서부터다. 이후 문화산업의 ‘산업적 기능’에 대한 논의는 문화경제학, 문화행정학 같은 새로운 사회과학 영역의 형성과 발전으로 이어졌다. 문화산업의 경제적 가치에 주목하면 어떤 산업이 이에 속하는지 범주의 형태로 정의되는 경우가 많다. 하지만 문화산업의 범주를 설정하는 일이 쉽지 않은데, 그 이유는 ‘총체적 삶의 양식’이라는 문화의 특성상 문화산업의 범주 또한 총체적일 수밖에 없고, 어떠한 산업도 인간의 손을 거친 이상 문화적이지 않을 수 없기 때문이다. 흔히 인용되는 두 학자의 논의를 살펴보면 아래와 같다. 미국의 문화경제학자 보겔(Vogel, 2001)은 미디어를 중심으로 미디어의존형 엔터테인먼트(media dependent entertainment) 산업과 체험형 엔터테인먼트(live entertainment) 산업으로 구분했다. 미디어의존형 산업 분야로는 영화, 음악, 방송, 케이블, 게임산업 등이 해당하고, 체험형 산업 분야로는 사행산업, 스포츠, 공연예술, 테마파크 등 특정 장소를 매개로 이루어지는 영역으로 보았다. 반면 영국 학자 헤스몬달프(Hesmondhalgh, 2007)는 유통되는 텍스트의 상징적 의미에 따라 문화산업(cultural industries)과 문화언저리산업(significant borderline cases)으로 구분했다. 문화산업은 텍스트의 재생산 가능성에 따라 다시 핵심문화산업(core cultural industries)과 주변문화산업(peripheral cultural industries)으로 나누었는데 방송, 영화, 인터넷콘텐츠, 음악, 인쇄 · 전자 출판, 비디오 · 컴퓨터 게임, 광고와 마케팅 등이 핵심문화산업, 연극, 전시산업(회화 · 일러스트 · 조각) 등을 주변문화산업으로 분류했다. 문화산업이 콘텐츠산업, 문화콘텐츠산업 등의 유사 용어와 혼용되면서 정의나 범주상의 혼란이 발생하는 문제가 있다. 사실상 세 용어가 의미하는 바는 크게 다르지 않지만 정권 교체와 정책 당국의 관심에 따라 서로 다른 용어를 선호하면서 빚어진 현상이다. 문화콘텐츠라는 용어는 우리나라에서만 사용되는데, 2001년 기존 문화산업국 아래 만화, 애니메이션, 캐릭터산업 진흥을 주 업무로 하는 ‘문화콘텐츠진흥과’가 새로 설치되고 한국문화콘텐츠진흥원이 출범하면서 행정적으로 처음 등장했다. 당시 한국문화콘텐츠진흥원은 문화콘텐츠진흥과가 관장하던 만화, 애니메이션, 캐릭터에 특별한 진흥 기구가 없던 음악을 포함한 4개 장르를 주 업무 분야로 했다. 영화산업은 영화진흥위원회가 관련 기금을 운용하며 담당하고 있었고, 신문 산업과 방송산업은 각각 한국언론재단과 한국방송진흥원이, 게임산업은 게임산업개발원이 있었기 때문에, 새로 설립된 진흥 기구의 영역은 이들 ‘군소 장르’에 국한될 수밖에 없었다. 따라서 용어가 처음 도입될 당시만 해도 문화콘텐츠산업은 문화산업의 하위 개념으로서 만화, 애니메이션, 캐릭터 등 신규 장르를 지칭하는 좁은 의미로 사용되었다. 이명박 정부 출범 후 문화산업은 콘텐츠산업이란 용어로 확장, 사용되었다. 노무현 정부 당시 문화관광부 문화산업국/문화산업본부는 2008년 직제 변경 과정에서 문화콘텐츠산업실로 이름을 바꾸었는데, 이 과정에서 디지털콘텐츠(소프트웨어)산업의 업무를 정보통신부로부터 이관 받아 기능이 확대되었다. 2009년 한국문화콘텐츠진흥원은 방송산업과 게임산업 진흥 기구와 통합되어 한국콘텐츠진흥원으로 재출범했고, 2010년부터는 온라인디지털콘텐츠산업발전법을 전면 개정한 콘텐츠산업진흥법이 사실상 문화산업 분야 기본법의 역할을 하게 되었다. 이러한 정권별 선호에 따른 용어 혼용은 관련 법령에도 그대로 반영되어 오해와 혼란의 소지로 작용하고 있다. 현행 문화산업진흥기본법 제2조 제3호에서는 콘텐츠를 ‘부호 · 문자 · 도형 · 색 채 · 음성 · 음향 · 이미지 및 영상 등(이들의 복합체를 포함한다)의 자료 또는 정보’라 정의하고, 제 4호에서는 문화콘텐츠를 ‘문화적 요소가 체화된 콘텐츠’라 정의하고 있다. 이른바 ‘문화산업’은 이제 식상할 정도로 진부한 용어가 되어버렸다. 문화와 산업이라는 굉장히 이질적인 용어의 조합에 고개를 갸우뚱하거나 으레 등장하던 프랑크푸르트학파의 비판적 논의도 이제는 잘 인용되지 않는다. 문화산업에 대한 우리의 ‘무감각’은 그것이 어떤 형태로든 우리 사회에 정착되었음을 의미한다. ‘문화의 상품화’에 대한 오랜 비판은 ‘21세기 신성장동력’이란 정책 담론으로 무마되었고, 정부는 ‘문화콘텐츠산업’ 혹은 ‘콘텐츠산업’으로 호칭하며 다양한 방법으로 문화산업 진흥정책을 추진해왔다. 예산과 법령, 조직은 정부 정책을 추진하는 주체인 동시에 수단이다. 법령으로 정책의 필요성과 방향을 설정하면 조직이 예산을 통해 사업을 실행하고 뒷받침하는 구조다. 1994년 문화체육부에 신설된 문화산업국 예산은 87억원으로 당시 문체부 예산의 3.1%에 그쳤지만, 2014년 문화체육관광부 문화콘텐츠산업실(옛 미디어정책국 포함)에 할당된 예산은 5,185억원으로 문체부 예산의 12.3%로 확대되었다. 그간 전체 예산에서 문체부 예산이 차지하는 비중이 꾸준히 증가했음을 고려하면 문화산업 진흥에 대한 정부의 의지는 상당히 확고한 것으로 해석할 수 있다. 박근혜 정부 출범 후 디지털콘텐츠 진흥에 관한 업무가 일부 미래부로 이관되었지만, 문화산업 정책의 주무부처로서 문화체육관광부의 위상은 여전히 건재하다. 게다가 문화재정 2% 달성이라는 대통령 공약사항에 따라 부 예산도 꾸준히 증가할 전망이다. 2013년 ‘문화기본법’의 제정과 잇따른 직제 개편으로 법적 · 정책적 환경에 일부 변화가 일어났다. 특히 2014년 10월, 2차관 소속이던 미디어정책국이 1차관 소속 문화콘텐츠산업실로 통합된 것은 문화산업 정책 추진체계 정비 차원에서 상당한 의미가 있다. 1994년 4개 과(문화산업기획과 · 출판진흥과 · 영화진흥과 · 영상음반과)로 출범한 문화산업국은 시기별 · 정권별로 일정한 변화를 거듭하여 20년이 지난 2014년 현재 1실 3관 10과 체제로 확대되었다.