신제도주의 동형화 이론을 통해 분석한 한국 지역문화재단의 확산 및 운영 원리의 수렴 현상 doc_id PCY_201610060624290011_1

여러 가지 신제도주의 입장 중 사회학적 제도주의의 논점을 차용하면, 공공정책을 수행하는 조직들이나 제도의 변화, 특히 서로 비슷해지는 경향의 원인으로서, 조직이 합리적 효율성보다 정당성 가치를 추구하는 점을 그 원인으로 파악할 수 있다. 현대사회의 조직들은 효율성의 제고를 통한 경쟁력 강화라는 목적을 위해서만 조직변화를 추구하는 것이 아니며, 오히려 효율성 또는 기술적 합리성과는 관계가 없더라도 정치적 생존을 위해 동종 분야의 선진조직 또는 지도적 위치에 있는 조직이 가지고 있는 제도적 규칙을 모방함으로써 조직의 정당성(legitimacy)을 추구한다는 것이다. 이러한 과정을 통해 현대사회의 조직들은 구조와 행태(behaviors), 운영방식(practices) 등이 비슷해지는 소위 조직유사화(homogenization) 현상이 발생하는데, 이는 소위 동형화(isomorphism)라는 용어로 설명될 수 있다는 것이다. 신제도주의 이론에서는 제도를 단순히 조직 형태로만 이해하지 않는다. 김기석(2003)이 지적한 바와 같이, 개별 연구들에서 제도는 구체적인 정책결정의 규칙에서부터 국가·사회의 각종 공식·비공식적 조직과 법률, 그리고 조직내부의 규칙과 규범은 물론 포괄적인 사회적 규범과 문화 까지 포괄하는, 말하자면 ‘제도란 모든 것’이라는 식으로 정의되고 있다. 공공부문 정책기구의 시책사업은 하나의 제도로 인식될 수 있다. 특히 지역문화재단과 관련한 최근의 문제적 현상을 분석하기 위해서는 중앙정부와 지자체가 매칭예산을 통한 지역협력형 사업의 확산과 같은 시책사업, 즉 ‘조직 활동’의 동형화가 주요한 연구 대상이어야 한다. 경영혁신 또는 공공기관 정상화라는 정부 정책 기조 아래 공공적이면서 동시에 효율적인 기관을 지향하여 설정되는 각종 규정과 경영 방침 또한 주요한 제도로 인식되어야 한다. 본 논문에서는 이를 지역문화 재단들의 ‘운영 원리’의 동형화 현상으로 파악하고자 한다. 그 과정에서 당초 문화 재단이라는 조직체계를 통해 달성하려고 했던 민간 자율성이라는 정당성을 상실했을 뿐 아니라, 행정 집행의 효율성조차 크게 위협받는 상황에 처해 있다. 본 연구에서는 지역문화재단이라는 한국의 독특한 문화정책 제도의 확산, 그리고 설립된 후 지역문화재단들의 활동과 운영원리가 특정한 형태로 수렴해가는 현상을 기존의 문화정책 연구와 다른 이론적 틀을 적용하여 분석해보고자 한다. 최근 공공정책, 정치ㆍ사회학에서 의사결정과 조직변화에 대한 연구에 널리 적용되고 있는 ‘신제도주의 동형화’(Neo-institutional isomorphism) 이론을 적용해본다. 이 이론의 적용을 통해 현재까지 일어난 현상에서의 대한 이해, 당면한 문제적 상황에 대한 더 객관적인 분석뿐 아니라, 향후 지역문화재단들의 미래를 예측해보는 것이 본 연구의 목적이다. 지역문화재단은 문화정책 영역에서 중요하게 인식되는 민간 자율성과 지역문화분권 가치를 확보하기 위해, 기존의 관료제 행정조직이나 실행력이 약한 민간 위원회를 대체하도록 채택된 조직 형태다. 2015년 6월 현재 총 17개 광역시·도 중 13개, 226개 기초자치단체 중 47개, 총 60개의 문화재단이 설립되어 운영되고 있다. 지역문화재단은 문화행정의 전문성과 효율성 제고 차원에서도 선호되고, 지방자지단체뿐 아니라 중앙정부의 문화정책 실행의 핵심적인 주체로 자리 잡아 가고 있다. 문화정책에 대한 사회적 인식, 공공부문의 문화정책 수행 방식의 차이 등이 종합적으로 반영되어 각 나라마다 문화정책 집행 체계가 다르게 발전하는 것을 고려하면, 이는 한국의 매우 독특한 현상이다. 2010년 이후 최근에는 지역문화재단들의 사업이 중앙정부의 문화정책서비스 전달 업무 중심으로 편제되고, 운영방식은 관료제 행정으로 수렴하는 현상이 뚜렷해졌다. 당시 해외 문화정책 사례를 공부하며 새롭게 부상하던 문화정책 전문가 그룹들은 자연스럽게 해외에서 이상적인 사례로 손꼽히는 ‘팔 길이 원칙: Arm’s length principle’을 적용한 민간기구의 설립을 우리나라에서도 문화정책 전문화를 위한 이상적 형태로 상정하게 되었다. 라도삼은 ‘서울문화재단 설립 및 운영 기본계획 연구’(2003)에서 지방자치단체로서 특성과 행정기관으로서 공공기관을 설립하여 문화예술을 진흥한다는 사업의 목적성, 문화예술진흥에 있어 ‘팔 길이 원칙’과 ‘공공적 지원 시스템 구성’ 등을 고려했을 때, ‘재단’ 형태가 바람직하다고 제안했다. 손경년(2004)은 지자체들이 문화재단이라는 조직 형태를 선호하게 된 이유로서 기부금 유치와 같은 더 현실적인 요인을 제시했다. 1997년 경기문화재단이 처음 설립된 이래, 특히 2000년대 초반부터 가속되어, 2015년 6월 현재 총 17개 광역시·도 중 13개, 226개 기초자치단체 중 47개, 총 60개의 문화재단이 설립되어 운영되고 있다. 지자체에서 더욱 진일보한 문화정책 수행을 위해 새로운 조직을 설립할 때 문화재단이라는 조직 형태가 우선 고려되는 현실이 동형화에 따른 결과로 분석할 수 있다. 지역의 문화정책 수행의 지속성과 전문성을 높이려는 지자체 단체장의 의지와 외부 민간 전문가 그룹의 의견이 합치하여 설립되는데, 2010년대 들어 타 지역의 문화재단 설립 사례를 모방하는 빠른 동형화 현상을 보인다. 광역문화재단이 설립된 각 광역자치단체의 문화정책에서 문화재단들이 수행하는 역할의 규모를 예산 규모로 파악해보면, 해당 지자체의 문화정책 관련 예산 총액 중 평균 약 9.4% 이상을 차지하는 것으로 나타난다. 이 중 순수하게 문화예술 관련 정책의 수행에서 문화재단이 담당하는 비중은 34.1%다. 자치단체마다 일부 조직 편제의 차이는 있지만, 문화재단 이외에 박물관을 중심으로 한 문화유산 관련 사업이 별도로 추진되고, 미술관, 공연장 등 지자체의 대표 문화시설은 따로 운영 주체를 두고 있는 점 등을 고려하면 이는 매우 높은 비중이다. 경기문화재단이 출범했던 1997년에는 민간부문에서 전문 문화기획자를 양성하는 다움아카데미를 시작한 해다. 우리나라에서 전문 문화기획자 1세대로 꼽히는 고(故) 강준혁 선생이 주도한 다움아카데미의 교육 커리큘럼은 이후 추계예술경영대학원과 성공회대 문화대학원 등 유사한 정규 교육과정으로 정립되었다. 이런 정황들을 종합하면, 지역문화재단이 설립되기 시작한 1990년대 말이나 본격화되기 시작한 2000년대 초에는 문화정책, 문화행정 또는 예술경영 분야에서 전문적 교육을 받은 인력들이 새로운 전문가 그룹을 형성하고 있었고, 이들이 지역문화재단 설립 붐의 ‘규범적 동형화’ 경향에 영향을 미쳤다고 평가할 수 있다. 1995년 자치단체장 선거로 지방자치제가 본격적으로 시작된 직후인 1997년에 경기문화재단이 국내 최초 지역문화재단으로 설립되었다. 2000년대 초에 본격화되었던 지방자치제와 시민사 회의 성장, 신자유주의에 따른 민영화 경향도 지역문화재단 설립의 확산에 주요한 규범적 동형화 기제로 작용했다. 이현식(2009)은 2000년대 초반 지역문화재단 설립 붐의 두 축을 ‘민간주도와 지방이양’이라고 분석했다.