지역문화재단의 설립과 사업 운영 과정에서 나타나는 규범적·위압적 동형화 현상과 그 원인 및 결과 doc_id PCY_201610060624290011_2

지역문화재단 설립 단계에서 동형화의 내부 주체는 지자체 공무원으로 설정하는 것이 타당하다. 이 경우에 작동한 동형화 기제는 주로 지자체 단체장과 그의 정치적 지지층이 되는 전문가 그룹, 그리고 문화행정을 담당하는 공무원들이 ‘지역 문화정책의 전문화’ ‘지역문화분권’ ‘문화정책의 민간 독립’의 필요성을 공유함으로써 나타나는, ‘규범적 동형화’로 파악할 수 있다. 신제도주의 이론에서 규범적 동형화 추진 요인으로 꼽는 직업의 전문화가, 우리나라 문화정책 분야에서는 1980년대 중반부터 시작되었던 문화행정 또는 예술경영 전문 인력의 성장과 궤를 같이하여 이루어졌다. 양현미(2010)에 따르면, 우리나라에서 본격적인 예술경영 교육이 시작된 것은 1985년으로 문화예술진흥원이 문화행정 종사자들을 대상으로 단기 연수 과정을 연 시점으로 볼 수 있고, 대학에는 1986년에 처음으로 중앙대학교 사회개발대학원 문화예술학과에 예술경영학과가 만들어졌다. 이후 10년 만인 1996년에 한국예술종합학교 무용원에 학부 예술경영 전공이 처음으로 만들어졌다. 2001년에 문화관광부가 ‘지역문화의 해’ 사업을 시행한 이후, 민간 문화예술 주체들은 지역문화의 중요성을 주장하며 지역문화진흥법 제정을 지속적으로 촉구해왔다. 그 결과 2014년 1월 28일자로 제정된 지역문화진흥법은 제 19조 1항에서 ‘지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의·지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립·운영할 수 있다’고 명시하여, 기초자치단체 문화재단 설립까지 법적 근거를 갖추게 되었다. 이것은 후발 지자체에서 문화재단을 설립할 행정관료들에게 정당성을 제공함으로써 더욱 강력한 ‘규범적 동형화’ 기제로 작용하게 되었다. 이에 따라 문화재단이라는 조직체의 장단점에 대한 객관적 평가 없이 무작정 제도화된 규범에서 정당성을 확보한 후 문화재단을 설립하게 되는, 제도의 고착화 현상까지 우려할 수준이 되었다. 이는 공공영역에서 발견되는 전형적인 ‘규범적 동형화’가 ‘위압적 동형화’로 전이되는 현상으로 파악할 수 있다. 지역문화재단이라는 조직 형태의 동형화를 추구할 규범적 동형화 기제가 지역문화진흥법을 통해 법제화되는 수준에까지 이르렀다. 그뿐 아니라 시도문화재단대표자회의, 전국지역문화재단협의회 등 기존 문화재단들 간 연합체 구성은 관련 전문 인력들의 네트워크를 강화할 것이므로, 또 하나의 규범적 동형화 기제로 작동할 것이다. 따라서 향후 지자체 공무원에 의해 지역문화재단이 설립되는 조직 형태의 동형화는 가속될 것으로 예측한다. 실제로 지역문화진흥법 시행 이후 2015년 현재 문화재단이 없는 4개 광역시도 모두 문화재단 설립을 위한 연구가 시행되었거나(경북), 설립 공청회를 거쳤거나(전북), 지자체 단체장 또는 주요 정치인에 의해 설립 추진의지가 표명되어(세종 · 울산), 조만간 17개 전국 광역시도에 모두 문화재단이 설립될 예정이다. 이처럼 더 명시적인 ‘규범적 동형화’ 기제로서, 법적 근거가 강화됨에 따라 지역의 대부분의 문화정책 영역의 사업이 지역문화재단으로 수렴되거나, 문화재단으로 관련 조직의 통폐합이 진행될 가능성도 있다. 지방자치제도 시행 이전이나 지역문화재단들이 설립되기 이전에는 전반적으로 지역별 문화정책이 미미했기 때문에 문화정책의 중앙 주도성이 더 강했을 것이다. 하지만 지역문화재단이 설립된 이후, 특히 중앙정부가 지역문화재단을 지역별 사업 수행 주체로 인식하고 매칭 지원금 방식으로 예산을 지역으로 이관하기 시작한 후 벌어진 지역문화재단들의 사업 내용 동형화에 주목할 필요가 있다. 2009년부터 시작된 지역협력형 예술지원사업, 광역지역문화예술교육지원센터 지정을 비롯한 문화예술교육사업, 통합문화이용권 사업이 그 대표적인 사례다. 특히 최근에는 중앙정부가 지역문화 격차 해소 시책을 시행하는 과정에서 광역문화재단들을 지역의 주요한 문화정책 서비스 주체로 선택함으로써, 지역문화재단들의 사업의 동형화 현상이 강화되고 있다. 주목할 점은, 국비매칭 사업이 지역과 사전에 충분한 협의 없이 일방적으로 시달되기 때문에 지역문화재단은 중앙정부의 시책사업을 지역으로 단순히 전달하는 배달사업소와 같은 기구로 전락하여, 지역별 사업의 동질성이 더 강화된다는 점이다. 아울러 지역문화 격차 해소, 국가 차원의 문화융성이라는 사회의 문화적 기대에 지역문화재단들이 부응하여 자발적인 동형화가 촉진된 측면도 있다. 지역문화재단 조직 활동 측면에서의 동형화로는, 각 지역문화재단들이 ‘중앙정부 국비매칭사업의 배달 사업소’로 바뀌면서, 수행하는 사업들이 유사해지는 현상이 특징적으로 나타났다. 광역시도문화재단들의 기능을 중심으로, 정관에 명시된 고유목적 사업 영역 중심으로 분석해보면, 지역문화재단들은 전문예술창작 지원과 시민문화향수 증진을 중심으로, 지자체의 문화정책 수탁과제까지 포함, 현재 지역에서 문화정책의 고려 대상이 되는 거의 모든 영역의 사업을 담당하고 있다. 광역시도문화재단들이 현재 실제 수행하고 있는 사업들은 대략 13개 영역으로 세분할 수 있다. 고유한 문화시책 사업 개발을 목표로 설립되었지만, 2015년 현재 수행하고 있는 사업 중에는 중앙정부의 시책사업이 주를 이루고 있고, 이에 따라 각 지역문화재단들의 사업의 유사성이 갈수록 강해지고 있다. 13개 시도문화재단의 고유목적 사업 영역별 예산 중 가장 많은 비중을 차지하는 영역은 문화복지서비스로 총 사업예산 대비 25.4%(경상비 포함 총 예산 대비 22.0%)를 차지한다. 그다음은 문화예술교육 23.1%(총액 대비 20.0%), 예술창작지원 20.2%(17.4%), 문화 시설운영 17.2%(14.9%)인데, 국비매칭 방식으로 진행되는 대표적인 사업영역(문화복지, 문화예술교육, 지역협력형 예술지원사업)이 전체 사업비 대비 차지하는 총 비중은 약 68.7%13) 로 추산된다. 2015년 현재 13개 시도문화재단이 수행하는 국비매칭 사업은 중앙정부의 지침에 따라 전국에서 동일하게 시행되기 때문에, 위의 예산 비중으로 단순하게 추정해보면 시도문화재단들이 수행하는 사업들이 거의 68.7%는 동일해졌다고 파악할 수 있다. 각 지역문화재단들의 사업이 중앙정부 시책사업 중심으로 편제되고 있는 것은 정부의 지역문화진흥과 문화융성이라는 정책기조가 외부의 동형화 기제로 작용하여 관철된 것이라고 본다면, 해당 정책 목표가 아직은 완전히 달성되지 않았기 때문에 일부 ‘동형화 진행 중’인 사례로 파악할 수 있다. 반면 지역문화재단들 입장에서는 국비매칭 예산을 통해 부족한 재정을 확충하기 위해 중앙정부 사업 수행에 맞춘 사업구조의 동형화를 추진했던 점을 감안하면, 앞서 살펴본 바와 같이 거의 ‘동형화 달성’ 상태에 다다랐다고 평가할 수 있다. 중앙정부 입장에서 또 한 가지 중요하게 추구하던 정당성 가치가 바로 공공재원의 투명한 집행인데, 지역문화재단을 통한 사업 수행을 통해 이와 같은 정당성 가치가 달성된 점도 중요하다. 문화부의 입장에서는 지방자치단체의 강력한 관리감독을 받으며 정부기구에 준하는 계약과 회계 규칙을 따르고 정기적인 공공 감사의 대상이 되는 지역문화재단들을 중심으로 문화정책 수행체계를 재편하는 것은, 행정의 관리감독 효율성과 공공정책 수행의 정당성을 높이는 매우 좋은 방편일 수 있다