학력주의 해소와 능력 중심 사회 구현을 위한 NCS 및 NQF 기반의 자격제도 개편 방향과 과제 doc_id PCY_201610130159040601_1

학력주의는 노동시장에서 개인이 수행할 수 있는 ‘능력’보다 ‘학력’에 의해 인적자원관리가 이루어지는 것을 의미한다. 따라서 학력주의를 해소하기 위해서 인력 채용이나 승진 등에 있어 학력보다 능력을 중심으로 이루어지도록 해야 하고, 이를 위해 노동시장에서 능력을 중시하는 제도와 관행이 형성되어야 한다. 또 교육 이수와 경험에 대한 공정한 평가와 노동시장에서 필요로 하는 학습내용의 현장성이 매우 중요하다(이동임 외, 2005). 아울러 기술변화 등 끊임없는 외부 환경의 변화 속에서 개인의 능력은 지속적으로 개발될 필요가 있으며, 학령기 이후에도 평생학습이 이루어져야 한다. 따라서 평생학습사회 촉진을 위해서는 학습의 중복성을 최대한 배제시켜주는 기제가 필요하다. 그러므로 이미 학습한 내용의 중복은 면제 또는 서로 호환해 주는 것이 자격의 중요한 기능이되었으며, 이를 위해서는 우선적으로 자격의 투명성이 전제되어야 한다. 이러한 자격의 현장성, 투명성, 호환성을 확보할 수 있는 중요한 인프라가 NCS와 NQF이다. 본 글에서는 NCS 도입 이후 우리나라 자격제도가 NCS를 기반으로 어떻게 개편되고 있으며, 또 이 과정에서 발생하고 있는 문제가 무엇인지, 이러한 문제를 개선하기 위한 정책과제가 무엇인지를 논의하고자 한다. 인력양성과 활용에 있어서 한 사회가 개인의 능력을 정확히 표시해 주는 것은 매우 중요하다. 이러한 능력표시 기제는 여러 가지가 있지만 가장 대표적 것이 학력과 자격이며, 또 그 기제는 누가 관리를 하느냐에 따라 그 공신력이 달라진다. 어느 사회든 학력은 국가가 오랫동안 담보하는 강력한 기제임은 틀림없다. 반면 자격은 나라마다 관리운영 주체 및 운영방식이 다르며, 특히 누가 어떻게 관리를 하느냐에 따라 공신력과 노동시장에서 효용도가 달라진다. 우리나라에서는 능력인정 기제로 자격(예를 들어 국가기술자격)은 채용 시(61.7%)에는 어느 정도 고려되나, 임금결정(38.3%) 또는 승진(32.1%)에 있어서는 활용도가 낮아 기업의 인사관리 또는 경력관리 기제로 역할이 충분하지는 않은 편이다. 반면 우리나라에서 학력은 강력한 능력인정 기제인 것은 사실이며, 국제 인식조사에서도 학력에 대한 인식이 높게 나타났다. 즉 개인의 능력을 보여주는 기제로서 학력의 중요성은 다른 기제에 비해서 한국(30.6%)에서 가장 높고 다음은 미국(12.8%), 일본(2.8%), 독일(2.8%)순이다. 오랫동안 제기되어 왔던 국가기술자격의 여러 가지 문제점을 보완하기 위해 신자격이 설계되었다. 기존 자격의 대표적인 문제점을 보면, 자격이 개별 직무단위 또는 학과단위를 기준으로 설계되어 노동시장의 고용단위와 자격의 크기가 불일치하다는 것이다. 또한 자격의 활용측면에서 보면 국가기술자격이 주로 채용단계에서만 활용되고 평생에 걸친 경력개발을 유도하는 역할이 미흡하다는 것이다. 게다가 자격제도 운영에 있어서 산업계 참여는 미흡한 수준인데, 예를 들어 한국산업인력공단 주도의 운영과정에 현장 전문가들이 개별적으로 참여하는 수준 정도였다. 기존의 이러한 문제점을 보완하고자 신자격이 설계되고 있으며, 이 신자격은 NCS를 기반으로 근로자가 산업현장에서 즉각적으로 주어진 업무를 수행할 수 있도록 하는 것이다. 또 자격의 최종 수요자인 산업계가 주도적으로 설계  출제하고, 기업들이 자발적으로 채용  승진과 연계하도록 추진되었다. 이러한 신자격은 2014년도에는 7개 분야(기계, 전기 · 전자, 문화콘텐츠, 정보통신, 건설, 재료, 화학)에서 설계되었고, 2015년도에는 나머지 17개 분야에서 설계되고 있다. NCS 기반의 자격정책은 국가인력양성 정책과 맥을 같이 해야 하므로 중장기적 및 거시적 안목에서 정책의 전략이 세워지고, 이에 따라 자격제도가 설계되고 구축되어야 그 본연의 목적이 실현될 수 있다. 한편, NCS와 NQF의 공통적인 특징은 ‘학습성과(learning outcome)’에 기반을 둔다는 것이고 이는 자격제도 개혁의 핵심에 해당된다. 왜냐하면 NCS 개발에 있어서 핵심인 수행준거와 NQF의 수준을 구분하는 기준도 ‘학습성과(learning outcome)’에 기반하기 때문이다. 즉 과거에는 교육이나 자격의 수준을 구별하는 기준으로 ‘학습투입’이 사용되었다면 이제 ‘학습성과’로 전환되고 있는데, 이러한 전환의 목적은 자격의 투명성(transparency), 비교가능성(comparability)과 호환성(permeability)을 제고시키고, 또 자격을 통해 교육훈련과 노동시장과의 연계를 강화시키기 위함이다. 따라서 NCS 기반 자격제도의 성공을 위해서는 무엇보다 현장성이 높은 NCS를 개발하는 것이다. 즉 대표성이 있고 전문성이 있는 산업체 대표들이 현장의 숙련수요를 정확히 읽어내고 NCS의 명확한 수행준거를 제시해야 한다. NCS 기반 과정평가형 국가기술자격이란, 일정 요건을 충족하는 NCS 기반 교육훈련과정을 충실히 이수한 후, 내 · 외부 평가를 거쳐 일정 합격기준에 도달하는 교육·훈련생에게 국가기술자격을 부여하는 제도이다. 교육훈련과정 이수만으로 자격을 취득하는 것이 아니라 내부평가 및 외부검증을 거쳐 일정수준 이상의 능력을 보유했다고 인정되는 사람에게 자격을 부여하게 된다. 즉 과정평가형 국가기술자격은 직업교육·훈련 및 자격내용이 산업현장에서 요구하는 내용과 불일치되고, 또 교육 · 훈련과 자격이 분리 · 운영되는 문제점이 발생하자 산업현장의 ‘일’을 중심으로한 직업교육 · 훈련과 자격이 유기적으로 연계될 수 있는 방안의 하나로 도입되었다. 과정평가형 국가기술자격제도 운영을 위해 2014년 「국가기술자격법」이 개정되었고, 이어 국가기술자격법시행령 및 시행규칙 개정을 통해 세부 기준 및 업무절차가 확정되었으며, 이에 따라 기계 · 금형분야가 우선 적용대상 종목으로 결정되고 이 중에서 최종 15종목이 과정평가형 국가기술자격으로 확정되었다. 하지만 2015년에 과정평가형 국가기술자격 교육·훈련과정 공고를 통해 모집된 자격은 총 8종목이며, 23개 기관에서 32개 과정이 선정되어 운영되고 있다. 먼저 NCS를 기반으로 자격제도를 운영하기 위해서는 우선적으로 이러한 NCS 기반 자격의 운영방향, 운영범위 및 취득대상자의 선정 전략이 분명히 정해져야 한다. NCS란 일반적으로(외국에서는) 표준화된 숙련수요 또는 기업의 공통적인 숙련수요로 이해되고 있다. 표준은 주로 양성훈련에서 적합한 것으로 알려져 있고, 또 적용되고 있지만, 우리나라의 경우 그 대상이 분명히 설정되어 있지 않은 상태이다. 왜냐하면 우리나라에서 NCS는 국가기술자격뿐만 아니라 재직자 교육훈련 또는 사내자격에 활용하는 가능성을 검토하고 있기 때문이다. 한편 NCS 기반 자격제도 운영을 위해서는 NQF의 구축이 필수적이다. 하지만 아직 NQF의 수준체계에 대한 사회적 합의가 없어 좀더 NQF에 대한 논의나 정책추진에 어려움이 발생하고 있다. 특히, NCS를 기반으로 새롭게 자격을 설계하고 있지만 NQF가 없는 상태에서 이들 자격 등급 간 수준비교에 있어서 어려움이 발생하고 있다. 이러한 수준비교의 어려움은 앞으로 자격 간 면제, 호환 및 연계라는 관점에서 어려움이 존재할 것으로 보인다. NQF는 자격 및 다양한 학습의 결과를 수준별로 배치할 수 있는 중요한 인프라이다. 따라서 NQF의 유형은 통합형 NQF(호주, 뉴질랜드)와 연계형 NQF(독일, 스코틀랜드 등) 등 다양하다. 이 NQF에 배치된 자격이나 학습의 결과들이 어떤 관계를 가지느냐는 각 나라의 전략에 따라 다르다. 즉 수평적으로 연계를 할지, 아니면 수직적으로 연계를 할지는 국가별 정책적인 몫이다. 여기서 여러 가지 질문을 던질 수 있다. 교육훈련이나 자격이 어떤 관계를 가질 것인지, 동일한 수준에 있는 교육훈련이나 자격은 동일한 가치를 부여할 것인지, 아니면 유사한 자격이나 학습의 내용은 상호인정 또는 면제를 통해 서로 연결시킬 것인지, 연계를 한다면 어떻게 연계할 것인지, 에 대한 답을 찾으면서 NQF 운영의 방향성을 세우고 그것을 기반으로 NQF를 구축해야 한다. 따라서 NQF 구축과 관련하여 우선적으로 마련되어야 할 과제는 다음과 같다.