미국 인력투자법(WIA)의 사례를 통해 본 직업능력개발 거버넌스의 탈중앙화 및 시장 원리 도입과 성과관리 체계의 변화 doc_id PCY_201610170225378721_1

우리나라의 「근로자 직업능력개발법」 제2조에서 직업능력개발정책은 “근로자의 직무수행능력을 습득 또는 향상시키기 위하여 실시하는 훈련”으로 규정되어 있다. 근로자의 직무수행능력은 생산현장에서 근로자를 활용하는 기업이나 고용주가 가장 잘 파악할 수 있으며, 이들의 훈련수요를 반영한 직업능력개발 프로그램이 가장 효과적이라는 인식이 확대되고 있다. 또한 정책의 설계 및 실행이라는 측면에서 기업의 현장 인력이나 훈련에 대한 수요는 중앙정부보다 지역에서 파악하는 것이 보다 적절하며, 중앙정부의 계획과 통제에 의하여 훈련을 실시하기보다는 지역 이해당사자의 협의와 조정에 의한 의사결정으로 훈련을 공급하는 것이 더 효과적이라는 판단이 힘을 얻고 있다. 이것은 직업능력개발 거버넌스의 탈중앙집중화 혹은 분권화(Consdine and Lewis, 2013)를 의미하는데 과연 이러한 변화가 보다 나은 정책성과를 가져올 것인지 귀추가 주목된다. 본고에서는 미국 펜실베니아 주 인력개발위원회의 직업능력개발 거버넌스의 최근 흐름과 쟁점을 파악하고, 우리나라 지역인적자원개발위원회의 확대로 대변되는 지역기반 직업능력개발 거버넌스 구축에 관한 시사점을 도출하고자 한다. 우리나라의 직업능력개발정책은 오랫동안 중앙정부의 주관부처가 주도적으로 정책을 설계하고 산하기관을 통하여 사업을 수행하는 방식으로 진행되어 왔다. 직업능력개발 프로그램 수립과 전달에 있어 가장 기초적인 데이터 또한 ‘직종별사업체노동력조사’와 같은 중앙주도의 대규모 조사를 통해 수집되었고 통계적 분석 방법으로 직종별 직업훈련 프로그램의 공급 규모를 결정하였다. 훈련기관은 중앙정부의 훈련공급 규모 내에서 적절한 절차를 거쳐 훈련 프로그램을 제공하고 훈련 프로그램에 대한 성과관리 역시 중앙정부에 의하여 사후적으로 관리되어 왔다. 그러나 2000년대 후반 이후 직업능력개발계좌제 도입을 계기로 훈련의 시장화가 진행되고 훈련 프로그램 선택권이 훈련참여자에게 부여되면서 훈련의 탈중앙집중화가 전개되었다. 물론 이 시기에도 국가기간전략직종훈련을 비롯한 다수의 훈련 프로그램은 여전히 중앙정부의 권한하에 프로그램 공급 규모가 결정되고 훈련 품질관리가 진행되었다. 인력투자법 이전의 미국 연방 훈련 프로그램은 주로 저소득층이나 공공부조 수급자 중심으로 운영되었으며, 프로그램 간 중복과 비효율성으로 인해 구직자에게 혼란을 초래하였다. 인력투자법의 도입은 고용 및 훈련 정책의 큰 변화를 의미하는데, 서비스 접근 기준으로서 소득기준의 중요성이 감소하고 노동시장 재통합 수단으로서 직업훈련의 중요성이 감소하는 대신 구직스킬이나 취업 알선이 강조된 점을 들 수 있다. 또한 개인훈련계좌 발급을 통해 훈련 선택에서 개인의 책임이 증가하고 서비스 전달에 있어서는 원스톱 센터를 통한 서비스의 통합과 연계가 강조된다는 특징이 있다. 주정부와 지자체의 의사결정 권한이 강조되어 직업능력개발 거버넌스의 분권화가 진행된 것이다. 인력투자법의 또 다른 특징은 서비스 전달체계의 통합이다. 미국의 인력투자법(Workforce Investment Act: WIA)은 직업능력개발정책 설계와 프로그램 전달에 있어 큰 변화를 의미한다. 무엇보다도 기존의 연방인력개발체제하에서 산발적으로 수행되던 인적자원개발, 혹은 직업능력개발 훈련 프로그램을 통합하고 현대화한 것이 가장 큰 의의라 할 수 있다(Wolf, 2016). 또한 직업능력개발정책 재원의 활용에 있어서도 연방정부와 주정부, 지역 단위 프로그램 시행 기관 간의 책무성 기제(accountability mechanism)에 기초하여 연방기금 활용의 효과성을 도모한 것 또한 주목할 만하다. 인력투자법은 직업능력개발 프로그램의 수혜자, 혹은 참여자 측면에서도 큰 변화를 초래하였다. 기존의 직업능력개발훈련파트너쉽법(Job Training Partnership Act: JTPA)하에서 연방정부 프로그램을 중앙정부 계획 하에 훈련 물량을 할당하던 방식으로부터 개인훈련계좌 방식을 활용하여 소비자 선택권이라는 시장원리를 도입한 것 또한 매우 중요한 변화를 의미한다. WIA 체제 하에서 훈련재정 배분 방식의 가장 큰 변화는 개인훈련계좌제를 도입하여 훈련 프로그램을 공급하는 데 있다. 즉, 훈련참여자에게 개인훈련계좌를 발급하고 훈련참여자가 적격훈련 공급기관이 제공하는 훈련 프로그램을 계좌를 통해 구매하는 방식을 도입한 것이다. 이는 훈련공급이 중앙정부의 계획하에 결정되는 것이 아니라, 바우처를 통하여 수요자가 훈련 프로그램을 자발적으로 선택하여 구매함으로써 훈련공급이 소비자의 선호에 의하여 결정되는 시스템으로 전환하는 것을 뜻한다. 동시에 주정부는 적격훈련기관(ETPL)을 선정하여 훈련과정에 대한 품질관리를 하였다. WIA 프로그램에 대한 성과관리를 위해서 각 주는 주별 성과지표를 활용하여 최소기준을 충족하도록 하였다. 또한 인력투자법의 법정 프로그램 성과를 실업보험 데이터와 연결하여 참여자의 취업, 고용유지, 소득 결과를 각 원스톱 센터와 훈련기관, 고용주로부터 수집하여 활용하였다. 인력투자법의 성과관리는 신공공관리(New Public Management: NPM) 이론의 영향을 받은 것이다. 성과관리는 의회의 성과목표를 개별 주 및 미국 노동부와의 교섭을 통하여 설정하도록 규정하였다. 미국 노동부는 회귀모형에 기반하여 전국 단위의 성과목표를 설정하고 지역노동시장 자료와 기타 자료를 활용하여 주정부 및 자치주 단위의 성과목표를 제시하였다. 인력투자법의 성과관리는 구조적으로 연방정부와 지역 수준에서 자리매김 되었는데, 이러한 상하구조가 향후 프로그램 실행과정에서 갈등을 초래하였다. 주정부 WIA 관리자는 우선적으로 연방정부와 표준을 협상한 이후 이를 주정부에 전달하고 각 주는 주정부 정책에 따라 상이한 규칙을 적용하였다. 주정부와 지역의 관료는 WIA의 성과 기준과 표준이 자의적이며 상대적으로 낙후지역 을 고려하지 않고 있다는 점을 들어 적용을 꺼려하였다. 이러한 자원배분 방식은 직업훈련파트너십법(JTPA)하에서의 기금할당 방식과 큰 차이는 없다. 그러나 문제점은 자금할당 포뮬러가 현재의 노동시장 상황이나 인력수요를 항상 정확하게 반영하지는 못한다는 것이다. 이에는 자금할당에 고려된 요인들이 정책 목표 집단에 맞게 조율되지 않는 경우도 있고 자금할당이 현재의 노동시장 조건을 고려하지 못하는 문제, 즉 시차의 문제도 있다. 또한 해고노동자의 자금할당에서 주정부의 실제 해고행위와 관련 없는 시기에 따른 과도한 불안정성 문제도 있다. 따라서 각 주는 안정장치를 통해 자금흐름이 일정 범위 내에서만 변동하도록 하고 있는데 이는 자금지원의 불안정성과 건전재정 관행을 위해 필요한 조치이다. 인력투자법하의 법정지원 프로그램의 성과지표는 총 17개로 구성되어 있다. 최근 자격증 취득 여부와 구직자·고용주 만족도가 새롭게 추가되었다. 프로그램 참여자의 고용성과 측정을 위한 1차 데이터로는 실업급여 자료를 활용하는데 이 자료가 기타 자료에 비해서 객관적이고 비용 효과적이기 때문이다. 성과목표 설정 과정에서는 주정부에 약간의 재량이 부여되어 성과목표를 부처와 교섭할 수 있도록 하고 있으며 각 주는 지역과 교섭하도록 되어 있다.