공공 고용서비스 민간위탁 제도의 성과와 효율성을 높이기 위한 시장 구조 관리 및 취업성공패키지 사업의 제도 설계 평가 doc_id PCY_201610200953390771_1

공공서비스의 민간위탁 또는 준시장 기제의 활용이 과연 정부에 의한 직접 공공서비스 제공에 비해 적절한 성과를 내는지는 오랫동안 경제학, 사회복지학 및 정책학 분야의 관심사였다(Le Grand & Bartlett, 1993; Savas, 1987). 공공서비스의 품질을 측정하는 것의 난점과 성과의 다면성으로 인해 민간 시장 기제를 활용하는 것이 과연 원하는 성과를 낼 것인가에 대한 논란은 지속되고 있다. 고용서비스의 경우 상대적으로 성과 목표가 분명하고 성과 측정의 어려움이 낮다는 점에서 다른 공공서비스에 비교할 때 상대적으로 민간 시장기제를 활용하는 것에 대한 비판이 적은 편이다. 최근 20년 사이 선진국에서 고용서비스에서 민간위탁을 확대하고 있는 추세이고, 우리나라의 경우에도 외환위기를 기점으로 고용센터의 고용서비스가 본격적으로 시작되었으며, 고용서비스 민간위탁이 다양한 형태로 증가하였다. 선진 각국에서는 고용서비스의 민간위탁 방식의 혁신과 확대가 이루어져 왔다(Sol & Westerveld, 2005). 우리나라에서도 고용서비스 민간위탁에 대한 관심이 높아져 왔다. 이상현 외(2009)에서는 호주, 영국, 독일, 네덜란드 등 주요 4개국의 고용서비스 민간위탁을 개관하고 있으며, 우리나라의 저소득층 취업패키지, 경기도 재취업지원사업 등 다양한 민간위탁사업 현황을 소개하고 있다. 국내외 사례에 대한 현황이 개괄적인 소개 중심으로 되어 있으며 개선방안 역시 실증 연구나 심층 연구에 의한 것은 아니다. 유길상 외(2010)에서는 해외 연구를 바탕으로 고용서비스 민간위탁 성공조건에 대한 이론적 검토를 통해 인센티브, 정보, 통제 등 세 가지 메커니즘과 평가를 위한 제도적 파라미터를 제시하고, 정성적 비교제도적 평가에 기초하여 국내외 위탁사업을 평가하고 있다. 공공 고용서비스 민간위탁의 경우 서비스 공급자는 다수인 데 비해 실직자 및 취약계층 고용서비스에 드는 비용은 정부가 대부분 부담하고 있어 준시장의 구조를 띠고 있다. 가격을 어떤 수준 및 어떤 구조로 결정하고, 시장 참여자를 얼마나 어떤 기준으로 선정할 것인지 등의 시장 관리 규칙을 정부에서 설계, 운영하고 있다(Struyven, 2004). 시장 규칙을 결정하는 민간위탁의 제도 설계, 운영 방식에 따라 고용서비스의 성과가 달라지므로 이에 대한 실증적 연구가 필요하고 연구 결과에 기초하여 최적의 제도 설계 및 운영방식이 모색되어야 한다. 이 연구는 우리나라의 대표적 공공 고용서비스 제공 사업인 취업성공패키지 사업의 민간위탁 제도 설계를 평가하는 것을 주요 목적으로 한다. 민간위탁의 제도 설계 및 운영방식의 평가 중에서 본 연구가 주된 관심을 갖는 것은 시장 구조의 관리이다. 취업성공패키지 사업은 취업취약계층에 대해 상담, 취업역량 강화, 집중알선 등의 다양한 고용서비스를 통합적으로 제공하는 사업이다. 취업성공패키지 사업은 가구소득이 최저생계비 150% 이하인 저소득가구 실직자와 장애인, 북한 이탈주민 등 특별히 취약성이 높은 이들을 대상으로 하는 취업성공패키지 I과 가구소득 수준이 최저생계비 250% 이하이면서 취업성공패키지 I의 대상자가 아닌 이들을 대상으로 하는 취업성공패키지 II로 나뉜다. 참여자들은 상담을 통해 개인별 취업계획을 수립하고 직업훈련, 구직기술훈련, 일 경험의 기회를 얻고 알선을 받으며, 참여자들은 취업 시 취업성공수당을 받고 훈련을 받을 때는 훈련비를 보조받으며 훈련참여수당도 받을 수 있다. 2014년까지 취업성공패키지 II는 고용센터가 직접 수행했으며, 취업성공패키지 I은 고용센터도 수행하고 민간위탁기관도 참여하여 수행하고 있다. 위탁기관은 참여자에게 기본 서비스를 제공하면서 1인당 기본금을 받고 참여자가 취업을 하게 되면 성공금을 받는다. 지역 전체의 위탁규모로 표현되는 시장 규모는 유효 경쟁을 결정하는 데 중요한 역할을 하는데 지역 민간위탁 총인원 평균은 점차 증가해 왔고 대규모 시장도 늘어왔다. 2010년에는 지역 물량이 200명 이하 지역이 60%를 상회했지만 2011년부터 이런 소규모 지역은 대폭 감소하여 2014년 기준 13% 내외에 불과하다. 2014년 현재 가장 많은 비중을 차지하는 총인원 구간은 1,000～4,000명으로 2014년 현재 37.7%를 차지한다. 전 과정 민간위탁을 처음 시작한 2010년에는 고용서비스 민간위탁을 할 수 있는 기관이 63개에 불과했고, 지역 내 기관 수가 1개인 경우도 18개 지역이나 있었으며, 35개 지역 중 29개가 2개 이하만이 활동했다. 하지만 2011년부터 전체 기관 수는 244개로 대폭 늘어났고 그 추세는 계속 유지되고 있다. 고용센터에서 모집하여 민간위탁기관에 배정하는 참여자 수는 민간위탁기관 이 채용한 상담원 수에 비례하며 상담원 1인당 80명을 배정하는 것을 원칙으로 한다. 1인당 배정기준이 너무 높으면 서비스의 질이 하락되고 너무 낮으면 기관 수익성이 떨어지므로 적절한 숫자가 정해져야 하는바 2010년부터 80명을 기준으로 하고 있다. 배정된 이들은 모두 고용센터의 관할 지역에 거주하는 이들로 결과적으로 민간위탁기관의 활동은 80여 개의 고용센터 관할 구역 내에 한정된다. 연초에 고용노동부 본부에서 지역 고용센터에 민간위탁 물량을 배정하면 민간위탁 물량을 개별 민간위탁기관에 배정하는 것은 지역 고용센터의 재량에 의한다. 지역 고용센터에 따라 민간위탁기관 수를 늘리고 개별 위탁기관의 배정물량을 줄일 수도 있고 그 반대로 할 수도 있다. 관할 지역 내 민간위탁기관이 하나의 기관에 의해 독점되는 것에 대해서는 대체로 부정적이므로 지역의 위탁 배정물량이 너무 적거나 사업을 수행할 수 있는 기관이 거의 없는 경우에만 예외적으로 독점이 허용되었다. 위탁기관의 취업률을 성과지표로 놓고 위탁기관의 규모가 커질수록 취업률이 높아진다면 위탁규모의 경제가 작동한다고 볼 수 있으며, 반대로 위탁기관의 위탁물량 규모가 커질수록 취업률이 낮아진다면 위탁규모의 불경제가 작동한다고 볼 수 있다. 김수영(2015)에서는 고용센터 취업성공패키지 조직의 현장 연구를 통해 조직 규모가 커짐에 따라 분업과 소통이 증가하여 업무 효율성이 높아지고 비용이 절감되지만 조직 규모가 지나치게 커질 때 관료적 비용의 증가로 인해 비용이 증가할 가능성을 지적했다. 김혜원 외(2015)에서는 고용센터의 민간위탁기관 관리자들이 위탁기관이 지나치게 커질 경우 오히려 성과가 떨어질 수 있다고 언급하고 있음을 보고하고 있다. 위탁자 1인을 취업시키는 데 드는 위탁기관의 한계비용이 위탁규모가 늘어날수록 감소하는 경향을 가질 경우 위탁규모 증가에 따라 해당 기관의 취업률은 증가하게 된다.