미국 발전부문의 온실가스 배출규제 기준, 경제적 영향 및 정책적 시사점 분석 doc_id PCY_201611101106066611_3

신규 발전소는 1) 250MMBtu/h 입열의 화석연료 투입량 이상을 연소, 2) 공급용으로 설치해야 하며 실제로 연간 판매를 위해 전력망에 잠재적 전력 생산량의 1/3 이상을 공급, 3) 공급용으로 설치해야 하며 실제로 전력망에 연간 219,000MWh 이상의 순전기 생산량을 공급, 4) 3년 평균 입열 기준으로 약 10% 이상의 화석연료를 연소해야 한다. 공급자가 판매된 실제 전력량에 상관 없이 매년 잠재적 전력 생산량의 1/3이상 및 219,000MWh를 전력망에 판매하기 위해 건설되어야 한다는 전력판매 기준을 적용했으며, 실제 연소된 화석연료 규모와 상관 없이 250 MMBtu/h이상을 연소시킬 수 있어야 한다는 기저부하 등급기준을 적용한 것이 특징이다. 이러한 접근법에 따라 적용 가능성은 매년 변경되지 않을 것이며 최종 적용 가능성 기준이 신축, 재건축, 개조 발전소에 일관적으로 적용될 것이다. “해당 목적을 위한 건설”이라는 구절은 산업용 CHP(열병합발전)을 적용 대상에서 제외시키기 위한 것이다. 신규 증기발전소는 화석연료 화력증기발전소의 정의 및 적용 가능성 기준에 부합하고 해당 공급자를 위해 제안된 기준이 발표되는 날인 2014년 1월 8일 이후부터 시공이 시작된 발전소를 의미한다. 2015년 10월 23일 발전소를 대상으로 하는 온실가스 규제법안에 대해 최소 25개주에서 연방법원에 제소했는데, 이런 반응은 예상된 것으로 최근 몇 개월간 작성, 법안 확정과 함께 제기된 것이다. 대표적인 반대여론을 형성하는 세력으로는 사업자, 탄광업자, 전력사업자와 각 주들이 있다. 반대세력의 입장은 발전소 규제의 도입을 즉시 무력화시키는 것과 다른 하나는 발전소 규제 도입과 관련 법원의 최종판결까지 잠정적으로 대기하는 입장으로 나뉜다. 연기를 주장하는 것은 쉽지 않은데, 이는 발전소 규제의 중간 목표와 관련한 준수명령의 효력이 2022년에야 발효되므로 단기적인 피해를 주장하기가 어렵기 때문이다. 또 다른 이유는 대기정화법 111(d)의 범위와 의미를 기반으로 반대논리를 펼쳐야 하는데, DC 상소법원의 절차를 규정한 규칙 18에 따르면 연기를 요구하기 위해서는 법적인 권리 충족, 연기가 없을 경우 회복이 불가능한 피해 증명, 연기가 확정될 경우 다른 당사자들에게 미치는 피해, 공익 등의 4가지 요건이 충족되어야 한다. 환경보호청(EPA)은 집약도 기반과 총량 기반의 배출목표 달성 시의 온실가스 감축비용(기준안과 감축안의 비용차이)을 예시로 보여주었다. 온실가스 감축비용에는 신재생에너지 발전 확대비용과 석탄화력 증기발전소의 열효율을 개선에 대한 연간 비용, 오염물질 감축시설 운영비용, 에너지원간 전환비용, 수요측면의 에너지 효율 개선비용, 배출목표 달성과 관련된 다른 수단의비용, 모니터링·보고·기록관리와 관련된 비용도 포함되어 있으며, 모든 비용은 2011년 가격 기준이다. 집약도 기반과 총량 기반의 배출목표 달성 시 2030년에는 각각 연간 84억 달러와 51억 달러가 소요될 것으로 추정된다. 집약도 기반 접근방법의 연간 감축비용은 2020년 25억 달러, 2025년 10억 달러. 2030년 84억 달러로 추정되었으며, 총량 기반 접근법의 연간 감축비용은 2020년 14억 달러, 2025년 30억 달러. 2030년 51억 달러로 추정된다. 감축비용은 기준안과 배출목표 달성 시의 발전비용 차이이며, 여기에 수요측면의 에너지 효율 프로그램 비용(발전회사 부담)과 수요측면의 에너지효율 참가자 비용(소비자 부담), 모니터링·보고·기록관리와 관련된 비용을 더한 것이다. 온실가스 감축으로 인한 통합편익(combined benefits)은 온실가스 감축에 따른 기후변화 편익과 대기질 개선에 따른 건강편익으로 구성되며 화폐가치로 계산되어 추정되었다. 발전부문의 온실가스 감축을 목표로 하고 있는 최종 지침 시행을 통해 CO2 뿐만 아니라 SO2, NO2 및 초미세먼지(PM 2.5) 배출량도 감소하며 이에 대한 편익을 추정했다. 온실가스 배출량 증감에 따른 한계가치를 추정하는 방법론(SC-CO2 estimates)을 사용하여 추정한 세계의 기후변화 편익은 2020년에 CO2 배출톤당 $120에 이르고 시간이 지날수록 상승하는 것으로 분석되었다. 기후변화 편익 추정에 사용된“SC-CO2 추정법”은 특정 연도의 CO2 배출량의 증감에 따른 한계가치를 화폐로 추정한 방법론으로서 농업생산성, 사람의 건강, 홍수범위 증가에 대한 재산피해, 에너지시스템 전환비용, 난방비 감소, 냉방비 증가와 같이 넓은 범위의 환경적 영향을 포함하여 편익을 추정했다. 온실가스 감축으로 인해 전력가격이 소폭 상승하며 석탄가격이나 발전부문의 석탄 사용량과 가스 사용량이 감소할 것으로 예상된다. 즉, 발전부문의 온실가스 감축으로 인해 전력의 소매가격은 2030년에 기준안 대비 소폭 증가(약 1%)하는 반면, 석탄의 가격(도매)과 발전용 석탄 소비는 감소하고 발전용 천연가스 소비도 감소할 것으로 예상된다. 에너지시장의 영향으로 인해 에너지를 사용하는 재품과 용역 시장에서도 영향을 미칠 것이며, 이는 기업의 이윤에 영향을 미쳐 궁극적으로 소비자의 후생에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 온실가스 감축으로 전력, 석탄, 천연가스 부문에서 집약도 기반 배출목표의 경우에 2030년까지 약 30,900개의 일자리가 감소하고, 총량 기반 배출목표의 경우에는 약 33,700개의 일자리가 감소할 것으로 추정했다. 즉 전력, 석탄, 천연가스 부문에서 가이드라인의 집약도 기반 접근법의 경우 2025년까지 약 25,000개, 2030년까지 약 30,900개의 일자리 순감소를 일으킬 수 있으며, 총량 기반 접근법의 경우 2025년까지 약 26,000개, 2030년까지 약 33,700개의 일자리 순감소를 일으킬 수 있다고 추정했다. 미국이 발전소의 온실가스 배출규제를 기후행동계획이라는 중장기적인 정책에서 추진한 점은 바람직한 것으로 해석된다. 오바마 대통령이 법제정을 통하지 않고 행정명령을 통해 발전소의 온실가스 배출규제를 추진하게 되었지만, 기후행동계획을 발표하여 오바마 정부의 구체적이고 중장기적인 기후변화정책을 먼저 발표하고 이를 실현하기 위한 실천계획으로 신규 발전소와 기존 발전소의 온실가스 배출규제 계획을 발표하게 된 것이다. 우리나라와 같이 녹색성장기본법이 이미 제정되어 적용되고 있는 현실을 감안하면 녹색성장기본법에서 정의되어 있는 장기목표를 달성할 중장기적인 실천계획들이 보다 현실성있게 수립되고 이를 점검해가는 과정이 도입될 필요가 있다. 이러한 장기 계획에 입각해서 기후변화정책이 도입된다면 사회적 혼란을 줄일 수 있을 것으로 기대된다. 미국 내 발전부문의 온실가스 배출규제 방식이 각 주의 발전방식 특징과 전원믹스 등의 여건을 반영하여 배출목표를 설정할 수 있도록 허용했다는 점과 집약도 방식을 바탕으로 총량 방식의 배출목표를 설정할 수 있는 융통성이 부여되어 있다는 점은 우리나라 발전부문의 감축목표 설정에서도 참고할 수 있을 것으로 사료된다. 우리나라의 지리적 여건과 발전부문의 특성을 감안하여 구체적인 분석에 입각한 발전부문의 감축목표 설정이 필요하며, 전력공급의 책임을 지고 있는 여건을 감안하면 총량방식보다는 집약도 방식의 감축목표 설정이 필요할 것으로 보인다. 발전부문의 감축목표 설정에는 각 발전사와 발전기의 특성을 고려한 미시적인 접근방식에 의한 중단기적인 감축목표 설정이 필요하며, 이는 현재 진행중인 온실가스 배출권거래제도의 목표설정에도 직접적으로 적용될 필요가 있다.