공공사업 타당성 평가에서 사회적 할인율 설정의 중요성과 적정성 및 결정 방식에 관한 논의 doc_id PCY_201611150442161661_1

공공사업의 타당성 평가는 통상 편익-비용비율(benefit-cost ratio)이 1보다 큰가 아닌가를 기준으로 이루어진다. 편익-비용분석은 크게 두 가지 과 제를 안고 있다. 첫째는 사회적 외부효과까지 포함한 편익과 비용의 화폐적 가치를 추정하는 것이다. 이때 가장 큰 문제는 공공사업의 편익에 대한 시장이 존재하지 않는다는 점이다. 예컨대 소비자 선택권의 확대, 오지에 대한 접근성 향상, 생명 구조, 환경 개선 등이다. 또한 외부효과의 정확한 측정이 어렵다는 것도 문제이다. 두 번째 과제는 상이한 시점에 발생하는 사회적 편익과 비용을 비교하기 위한 사회적 할인율의 추정이다. 사회적 할인율은 비용과 편익의 현재가치화 과정에 동일하게 적용될 것 이므로 경제적 타당성 분석결과, 즉 편익-비용 비율에는 영향을 미치지 못할 것으로 예상하기 쉽다. 하지만 사업의 편익과 비용은 동일시점에 발생하지 않기 때문에 사회적 할인율 변동에 따른 영향은 발생시점의 차이에 따라 상이하게 나타난다. 공공사업의 타당성 평가에 사용되는 가장 중요한 파라미터가 사회적 할인율이다. 사회적 할인율이 높을수록 공공사업의 타당성은 낮게 평가된다. 적정 수준 이상 높으면 공공사업에 대한 자원배분이 적정 수준 이하로 낮아져 국가 전체의 성장 잠재력을 저해할 수 있다. 우리나라의 경우 2008년 이후 5.5%의 사회적 할인율을 적용하고 있다. 공공사업의 비용에 대해 장기국채금리를 적용한다고 볼 때 미래의 편익에 대해서는 5.5%의 할인율이, 비용에 대해서는 2% 미만의 할인율이 적용되고 있는 셈이다. 공공사업의 순편익이 지나치게 낮게 평가 되고 있다고 할 수 있다. 민간 투자가 급속히 둔화되고 있는 상황에서 공공사업마저 지나치게 위축됨으로써 우리 경제의 성장 기반이 붕괴되지 않을까 우려된다. 우리나라는 최근 잠재성장률이 급감하였고 향후에도 저성장 기조가 지속될 것으로 예측되고 있다. 또한 장기간 저금리가 유지되고 있다는 점에서 사회적 할인율의 적정성에 대한 재검토가 필요하다. 사회적 할인율과 관련하여 제기될 수 있는 주요 쟁점은 첫째, 현재 적용되고 있는 할인율의 적정성 여부이다. 우리나라는 선진국과 같은 성숙 경제의 발전단계에 이른 것으로 평가되어 저성장의 기조가 지속될 것으로 예측되고 있다. 더구나 최근 장기간 저금리가 유지되고 있다는 점에서 사회적 할인율의 재검토가 필요하다. 주요 선진국들은 최근 사회적 할인율을 낮추는 경향을 보이고 있다. 두 번째 쟁점은 현재 지역별 특성을 감안하지 않은 채 전국적으로 공통 적용되고 있는 사회적 할인율의 적합성 여부이다. 현행 사회적 할인율 설정의 근거가 된 한국개발연구원 보고서(KDI, 2008)에서는 사회적 할인율을 모든 사업부문 또는 모든 지역에 동일하게 적용하는 것은 문제의 소지가 있다고 하였다. 하지만 사업별 위험이나 편익발생 유형 등을 고려하여 사회적 할인율을 차등화해야 한다는 필요성은 제기하고 있으나, 할인율의 차등 적용은 평가의 일관성을 떨어뜨리고 평가과정에 주관성이 개입될 소지가 있다는 점에서 5.5%를 일괄 적용한다고 하였다. 그러나 평가 의 일관성보다 중요한 것은 공공사업의 부문 간, 지역 간 적정 배분이다. 논의의 편의상 완전경쟁시장 경제를 가정한다. 즉 동질적이며 이윤극대화를 추구하는 기업들과 동질적이며 효용극대화를 추구하는 개인들로 구성되어 있으며, 정부(따라서 조세)는 존재 하지 않는다. 공공재도 없고 여타 시장실패도 없으며, 불확실성도 없는 경제이다. 이런 경제에서는 이윤극대화 기업들과 효용극대화 개인들 간의 상호작용이 사회 후생을 극대화하는 소비의 이시점간(intertemporal) 최적 배분을 가져온다. 소비의 이시점간 최적 배분은 ⓛ 개인들이 미래 소비의 증가를 위해 기꺼이 포기할 현재 소비의 비율이, ② 기업들이 현재 산출물(현재 소비 능)을 미래 산출물로 전환시킬 수 있는 비율과 정확히 일치하고, 이 두 비율이 ③ 시장 이자율에 의해 연결되는 상황을 의미한다. 이러한 세 개의 비율이 정확히 일치하는 상황이 사회적 후생을 극대화하는 소비의 이시점간 최적 배분이다. 이를 경제학적 용어로 보다 구체적으로 설명하면 다음과 같다. ⓛ 개인들이 미래 소비의 증가를 위해 기꺼이 포기할 현재 소비의 비율은 한계대체율(MRS)로 불리며, 1/(1 + ITPR)로 표현할 수있다(여기서 ITPR은 대표적 개인 또는 사회 전체의 시간선호율로서 ITPR = STPR = s). ② 기업들이 현재 소비되지 않은 산출물을 미래 산출물로 변환시킬 수 있는 비율은 한 계변환율(MRT)로 불리며, 1/(1 + r)로 표현 할 수 있다. 여기서 r은 자본 즉 미래 소비 증대를 위해 현재 소비되지 않고 투자된 자원의 한계생산성이며, 현재 소비의 기회비용을 나타내는 것이기도 하다. 이 비율이 사 회 전체의 기회비용(SOC)을 대표하는 것으로 가정하면 r = SOC이다. ③ 이러한 완전경쟁시장에서 시장이자율을 m 이라 할 때 1/(1 + m) = MRS = MRT가 성립 되며, 이는 s = STPR = SOC = m을 의미한다. 요컨대, 이처럼 완전한 세상에서는 s = STPR = SOC = m이다. 즉 사회적 시간선호율 STPR은 사회적 기회비용 SOC와 같고, 양자 공히 시장 이자율과 일치한다. 이러한 상황에서 사회적 할인율을 결정하는 것은 쉽다. 관찰가능한 시장이자율을 채택하기만 하면 되는 것이다. 이러한 이상적 상황을 벗어나면 사회적 할인율 결정은 복잡하고 논란의 여지가 많아지게 된다. 정보 비대칭성, 위험, 외부효과, 자본시장의 불완전성, 왜곡을 초래하는 조세 등이 존재하면 STPR, SOC, m이 더 이상 균등하지 않게 된다. 예컨대, 이자 소득에 대한 과세는 SOC와 STPR 간에 격차를 발생시킨다. 이자 소득에 대한 과세는 개인이 받을 세후 수익을 감소시키며, 균형 상태에서 STPR이 세전 SOC보다 낮아지게 한다. 이 때 STPR과 SOC, 혹은 양자를 동시에 고려한 것 중 어떤 것을 사회적 할인율(s)로 채택할 것인 가? 만약 한 사업의 재원이 조세가 없는 상태에서 소비되었다면 STPR이 더 적합할 수 있다. 반대로 동 사업이 투자를 축소(crowd out)시킨다면 SOC를 사용하는 것이 더 적합할 수 있다. 동 사업이 소비와 투자를 모두 축소시킨다면 STPR과 SOC의 가중평균치를 사용하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 사회적 할인율 설정을 위한 가장 타당성이 높은 방법은 사회적 시간선호율을 사용하는 것이다. 사회적 시간선호율은 인간은 현재의 편익 가치를 미래의 편익 가치에 비해 높게 평가한다는 전제 위에 미래 편익의 가치를 현재 가치로 환산 할 경우 현재 편익 대비 얼마나 낮게 평가하는 것이 적정한가를 나타내는 것이다. 미래 편익의 할인 이유로는 이러한 시간선호율 외에 사회적 기회 비용, 이자율의 존재 등을 들 수 있으나, 사회적 시간선호율(social time preference rate, STPR)이 사회적 할인율 설정을 위한 가장 적합한 파라미터라 는 게 학계의 정설이다(Spackman, 2004; OECD, 2007 참조). 사회적 시간선호율(따라서 사회적 할인율)에 대한 고전적 접근 방법은 식 1)과 같은 램지 방정식을 따르는 것이다.