창의지식시대의 경쟁력 확보를 위한 새로운 국가혁신시스템으로의 전환 필요성과 부처별 연구개발사업의 유사·중복성 문제 해결을 위한 예산 배분 및 관리 체계 개선의 중요성 doc_id PCY_201611170459402891_3

OECD(2009) 보고서에서는 우리나라 혁신시스템의 강점으로 강력한 ICT 기반 구조, 혁신과 R&D에 대한 높은 정부 지원, Fast-Followers 전략을 꼽고 있다. 반면, 약점으로서는 취약한 기초연구역량, 기계적인 학습교육, 낮은 서비스 생산성 및 취약한 중소기업 등을 제시하고 있다. 그런데 이러한 약점 요소는 창의지식시대에 요청되는 요소이며 창의적 혁신가치 창출을 위해 확보되어야 할 중요한 요소이다. 이것은 우리나라 혁신시스템이 창의지식시대에 적합한 특성을 확보하지 못하고 있음을 의미한다. 더구나 주요 경쟁자로 부상한 중국은 우리나라와 유사한 Fast-Followers 전략을 사용하고 있으며 이 전략을 통해 우리나라 기술수준에 접근함은 물론 글로벌 시장에서 주요 경쟁자로서 자리를 확보하고 있다. 따라서 창의지식시대의 특성을 반영하고 혁신시장에서 경쟁력을 확보하기 위해서는 새로운 국가혁신시스템으로의 전환이 대단히 시급한 상황이다. 이러한 혁신환경 하에서 정부의 역할과 기능은 과거보다 중요해지고 있다. 특히 정부의 연구개발정책을 통한 지원이 기업의 혁신환경 개선 및 혁신 경쟁력을 제고시키는데 중요하다. 최근 글로벌 시장에서 우리나라 기업들의 경쟁력이 높아지고 있지만 시장경쟁이 심화되면서 그로 인한 위험성도 더욱 높아지고 있다. 따라서 지식 및 시장환경변화에 대응하여 창의적인 지식 창출 기반을 마련하고 시장의 혁신 가치 제고에 유용한 새로운 지식과 기술들을 지속적으로 제공하여 창조적 혁신 기반을 확고히 하는 것이 정부의 중요한 과제이다. 그동안 정부의 연구개발예산은 지속적으로 증가하고 선진국보다 의욕적으로 연구개발에 투자해 ’11년 국내총생산 대비 정부연구개발예산 비중은 1.05%로 핀란드에 비어 두 번째로 높은 수준이며(한국과학기술기획평가원, 2013d) 2013년 예산 규모는 16조 8천억원으로 정부예산에서 차지하는 비중이 5.59%에 이르고 있다. 또한 2014년 정부연구개발예산(안)은 전년대비 4% 증가한 17조 5,496억원이 편성되었다. 정부연구개발예산은 정부의 연구개발사업을 통해 구체적으로 배분된다. 정부가 추진하는 사업을 ‘국가연구개발사업’이라 하는데, “국가차원에서 연구개발을 요하는 분야의 문제 해결을 위하여 정부가 지향성과 목표를 설정하여 R&D 자원을 전략적으로 집결하여 추진하는 사업(조현대외, 2003:44)”을 말한다. 정부의 연구개발예산 배분은 정부의 예산제도에 의해서 영향을 받으며 정부의 예산편성방식과 기준에 의해 정부연구개발사업의 사업구조의 형태가 결정된다. 정부연구개발사업예산은 그동안 품목별 예산제도에 따라서 장-관-항-세항-세세항 방식으로 예산이 편성되다가 2007년부터 도입된 ‘프로그램 예산제도’에 따라 편성방식이 바뀌었다. 그러나 실제적인 예산제도의 운용에서는 프로그램 단위보다는 세부사업 단위가 중요한 예산평가 단위로 적용되고 있어 프로그램 중심의 예산제도라기보다는 세부사업 중심의 나열식 예산제도로 볼 수 있다. 프로그램예산제도는 프로그램을 중심으로 예산이 배분되고 운영되는 제도이다. 종전의 품목별 예산은 기관이 지출하는 주요 지출 항목에 따라 예산이 편성되고 집행되는 제도이다. 따라서 지출에 대한 통제가 강조되지만 목적 달성 중심의 적절한 예산사용관리를 하기에는 불충분하다. 이러한 지출에 대한 통제보다는 목적달성 중심의 예산편성과 관리를 위해 도입된 제도가 프로그램예산제도이다. 그러나 프로그램예산제도의 구체적인 제도 내용은 국가마다 제도상의 차이가 있다. 미국의 경우 프로그램예산제도의 일환으로 1960년대 PPBS가 도입되어 적용되었는데 PPBS는 정부 프로그램의 목표가 불분명하고 비용효과 분석이 어렵다는 단점이 제시되었다. 이후 1993년 GPRA를 제정하여 5개년 단위의 성과목표를 포함한 전략계획을 수립하였다. PPBS가 가지고 있는 프로그램에 따른 예산 분류 방식은 포함하되 성과평과와 환류에 중점을 둔 것이다. 국가연구개발사업에 참여하고 있는 부처의 수가 점차적으로 증대되었지만 교육과학기술부와 지식경제부가 가장 많은 사업 및 과제를 수행하고 있다. 2007년부터 2012년까지 부처별 5년간의 평균투자금액 기준으로 한 투자순위 상위 10개 부처는 지식경제부와 교육과학기술부, 방위사업청, 국토해양부, 중소기업청, 농촌진흥청, 국무총리실, 보건복지부, 농림수산식품부, 환경부 순이다. 교육과학기술부의 평균 투자금액은 환경부에 비해 거의 20배에 달한다. 이 투자금액 상위 10개부처의 연도별 투자금액을 과제수로 나누어 단위사업별 금액을 구하면, 방위사업청이 3,200억 원으로 가장 크다. 이는 경제사회목적분야에서 국방분야에 예산이 증대되고 있는 것과 연계하여 볼 수 있다. 그 다음은 중소기업청, 지식경제부, 교육과학기술부, 국토해양부 순이었다. 평균투자금액과 단위사업별 투자금액의 순위는 크게 차이가 나지 않는다. 단위과제별로 보면, 국토해양부의 단위과제별 투자금액이 평균 48억원으로 가장 크며, 그 다음은 보건복지부, 국무총리실, 농림수산식품부 순이다. 현재 정부연구개발사업구조는 기본적으로 부처별 사업구조 형태로 되어 있으며, 부처는 개별 단위사업 또는 세부사업 형태로 구조화되어 있다. 이것은 현재 정부연구개발사업 예산배분의 기본 단위가 개별 세부사업이며, 세부사업을 중심으로 사업예산이 편성되어 추진되고 있기 때문이다. 그런데 이러한 부처별 세부 사업구조에서 나타나는 중요한 문제점이 부처 간 사업의 유사중복성이다. 최근 정부연구개발사업에 참여하는 부처들이 많아지고 개별 사업수가 증가하면서 부처 간 개별 사업들의 유사중복성 문제들이 나타나고 있다. 따라서 유사한 사업들에 대한 중복투자로 인한 비효율성 개선이 예산배분 과정의 중요한 관리요소로 나타났으며 유사사업 및 중복사업을 조정 및 개선하기 위한 조정활동에 상당한 비용과 노력이 투입되고 있다. 실제로 사업의 유사중복성에 대해 지속적으로 문제들이 나타나고 있다. 예를 들면 정부가 전략적으로 수행하는 녹색성장 등의 부문에서 여러 부처가 분담하여 사업을 추진한다고 하나 중복의 문제가 발생하였고, 같은 부처 내에서도 수행되는 과제가 유사하거나 중복되는 사례가 발생하였다. 사업의 수혜 대상이 중복됨은 물론이고 지원 금액도 정부예산과 지방비 예산이 중복되어 지출되기도 하였다. 이러한 부처 내 및 부처 간 중복사업은 기관의 실적 부풀리기에 사용되기도 하였다. 감사원은 현재 R&D의 관리체계가 부처별로 추진 목표나 대상의 차별화되지 않으며, 출연연구기관의 경우 고유사업의 세부 중복성을 파악하기 어려운 시스템으로 되어 있어 결과적으로 유사․중복을 원천적으로 차단하는 것이 불가능하다고 하였다.