한국 정부연구개발(R&D) 투자의 역사적 전개 과정과 현재 직면한 생산성 및 혁신 시스템의 구조적 문제 해결의 필요성 doc_id PCY_201611170459402891_4

정부의 연구개발투자 방향으로 제시된 요소 중 가장 기본적이면서 중요한 것이 정부연구개발투자 효율성이다. 최근 우리나라 정부연구개발 생산성은 미국의 1/3수준에 불과하며, 과거에 비해 더 하락하고 있다. 이것은 정부연구개발사업의 성과가 효율적, 효과적으로 창출되지 못하고 있음을 의미한다. 특히 최근 혁신환경변화를 고려할 때 정부 연구개발 성과가 높지 못하다는 것은 창의적인 지식가치에 기반한 국가 경쟁력 창출력이 낮다는 것을 의미한다. 이러한 상황은 앞으로 신성장동력의 확보와 창의와 혁신에 기반을 둔 신산업․신시장 창출과 이를 통한 경제성장, 선진국가로 안착하기 위한 국가발전전략 측면에서도 중요한 문제이다. 따라서 정부연구개발 생산성 제고를 위한 정책적 노력과 제도 개선이 대단히 중요하다. 정부연구개발 생산성의 하락은 새로운 지식창출 및 혁신을 위한 연구개발투자의 지속성 및 성장을 방해하게 되어 국가혁신시스템의 지속가능성이 유지되기 어려운 위험을 내포하고 있다. 혁신시스템의 지속가능성이 확보되기 위해서는 새로운 지식의 창출과 지식에 기반한 혁신을 통해 지식의 경제적 가치창출 기여의 극대화가 이루어지고 이를 통해 새로운 지식창출을 위한 연구개발 투자가 확대되는 국가혁신시스템의 선순환 구조가 형성되어야 한다. 그러나 그동안 지속적으로 확대되어온 연구개발투자 확대가 실질적인 경제사회적 가치 제고로 나타나지 못하게 되면 복지수요 확대 등 국가 재정의 우선순의 변화 등 재정수요 변화와 맞물려 연구개발투자의 감소 현상으로 나타날 위험도 내포하고 있다. 따라서 한국혁신시스템의 구조적 문제 즉, Korean Paradox를 해결하기 위한 혁신시스템의 획기적인 혁신이 필요하다. 즉, 선진국들에 비해 새로운 지식창출을 위한 양적인 투자는 크게 확대되었으나 창출되는 지식의 질적 가치가 낮아 지식활동 투자가 산업적 가치로 전환되지 못하는 지식창출 및 흐름 구조의 문제를 해결하기 위한 혁신시스템의 구조적 혁신이 필요하다. 그리고 이러한 혁신시스템의 구조적 전환을 위한 정부의 역할 강화와 정책적 접근의 변화가 필요하다. 또한 이러한 전체적인 지식흐름의 단절 문제는 각 영역에서의 질적 문제들과 밀접하게 연계되어 있다. 주요 영역에서의 질적 문제들을 정리해 보면, 먼저 지식창출영역에서는 창출되는 연구성과들의 질적 수준 문제에 봉착해 있다. 최근 연구개발투자가 크게 확대되면서 양적인 성과도 지속적으로 확대되고 있으나 질적 수준은 성장하지 못하고 정체되고 있다. 즉, 양적인 투자 확대에 따라 논문 발표 수는 지난 10년간 지속적으로 증대되었으며 논문 발표 세계 순위도 약간 상승하여 11위권을 유지하고 있다. 그러나 5년 주기별로 논문 1편당 평균 피인용 세계 순위는 세계 30위권에서 계속 정체되고 있다. 즉, 논문이 양적으로는 많이 창출되고 있으나 지식의 발전과 진보에 중요한 영향을 미치는 획기적인 발견이나 분석은 이루어지지 못하고 있는 것이다. 1960년대 당시 정부 R&D 사업구조의 획기적 변화를 가져오게 된 계기는 재단법인 과학기술연구소(KIST)의 설립에 의해 비롯되었다. KIST가 설립되기 전인 1963년 당시 한국에는 약 80여개의 과학기술 연구기관이 있었는데, 이들 대부분은 일반 행정관서의 감독 아래 운영되고 있는 국공립연구기관으로서 당시 정부 연구예산액의 약 84%를 차지하고 있었다. 당시 대통령의 지시로 국립공업연구소와 금속연료 종합연구소 등을 통합시킴으로써 종합과학기술연구소로 육성시키는 방안도 검토되었으나 각기 특수한 목적과 기능을 가지고 있고 각종 법령과 관행에 의해 자율적인 연구활동을 기대하기 어려우며 우수한 연구인력을 유치함에 있어 한계가 있어 정부 출연연구기관이라는 새로운 형태의 정부 연구기관인 과학기술연구소를 설립하기에 이르렀다. 또 다른 1970년대 과학기술정책의 특징은 대덕연구단지 건설을 들 수 있다. 대덕연구단지 조성사업은 1973년에 시작되었으며 일본의 쓰쿠바 연구학원도시를 모델로 한 것이다. 연구단지 설립으로 ‘연구두뇌의 집적지를 형성하고, 협동연구 체제를 정착하는 한편, 세계적 수준의 과학공원단지를 건설하는 것’ 등을 목표로 하였다. 연구개발기능의 집합체적인 성격을 띤 학원형 전원도시로 건설되었다. 1973년 인프라 구축을 시작으로 1977년 건설이 본격화되었다. 1970년대의 우리나라 과학기술력은 매우 미흡했다. 특히, 대학과 산업계의 연구개발 능력/여건이 매우 부족하여, 사실상 이 시기의 우리나라 연구개발활동은 출연(연) 중심으로 이루어졌다. 1969년 당시의 연구활동 조사결과에 따르면 총연구개발비의 대부분인 86.4%가 국공립연구소 및 출연(연)에 의해 사용되어졌고 1979년도에도 56.4%(이 중 출연(연) 51.6%)가 국공립연구소 및 출연(연)에 의해 사용되었다. 그리고 연구의 대부분은 중화학기술분야의 선진 기술을 도입하여 단순히 모방하거나, 이를 활용하여 응용기술을 개발하는 수준이었다. 1970년대에는 선진 각국이 펼치는 신보호무역정책, 중동전 재발을 계기로 발생한 제1차 석유파동 등으로 인해 세계 경제환경은 악화되었고, 이러한 경제 상황은 수출주도의 한국경제발전에 걸림돌이 되었다. 게다가, 수출 공산품의 대부분이 의류, 가발, 신발 등 저임금에 기반을 둔 노동집약적 산업 제품이었는데, 국내 임금의 지속적 상승으로 가격경쟁력도 약화되고 있었다. 1970년대에는 이러한 경제 환경변화에 대응하고 지속적인 국가 경제 성장을 위한 돌파구가 요구되던 시기였다. 정부는 우리나라가 노동집약적 산업에서 벗어나고, 산업의 전후방 효과가 큰 분야를 새롭게 육성하기 위해 중화학공업 분야를 전략 분야로 선정하고 관련 계획을 수립했다. 석유화학 중간제품과 같이 자본집약적인 재화 생산이 가능한 산업 육성을 통해 경제 성장을 달성하겠다는 것이다. 정부는 1973년 자동차, 철강, 조선 등 중화학공업 분야를 전략산업으로 선정하고 총리실 산하에 중화학공업 추진위원회를 설치, 기획단 운영을 통해 본격적인 중화학공업 육성에 나섰다. 1974년 2월에는 산업기지개발촉진법을 제정하고 이 법에 근거하여 여수와 광양에 철강단지와 종합화학단지를 건설하였으며, 온산에는 비철금속단지, 창원에 종합기계공업단지를 조성했다. 1970년대 과학기술정책은 정부의 중화학공업 육성이라는 경제 정책을 뒷받침할 수 있는 방향으로 설정되었다. 그러나 우리나라 당시의 기술적 수준으로는 중화학공업 육성에 필요한 기술, 능력, 기반 등이 매우 취약하였고, 기업의 연구개발도 매우 영세한 수준이었다. 이에 정부는 그 간 노동집약적 산업에서 축적한 자본을 바탕으로 중화학공업 육성을 위한 기반을 조성하였고, 시급히 요구되는 기술은 해외로부터 도입하여 습득 개량하는 등의 과감한 정책을 추진하였다. 1970년대 과학기술정책의 가장 큰 특징은 산업에 필요한 기술적 역량을 지속적으로 지원하고 국가혁신체제의 핵심적 역할을 수행하기 위해 정부출연연구소(이하 출연(연))를 설립한 것이다. 1966년에 우리나라 최초 출연(연)인 한국과학기술연구소(KIST) 설립 이후, 1970년대에 본격적으로 분야별로 출연(연)들이 설립되었다.