기후변화 대응과 같은 장기 공공사업의 타당성 평가에서 사회적 할인율 결정의 중요성과 국가별 적용 사례 및 차이 doc_id PCY_201611231110593501_2

그렇다면 사회적 할인율을 어떻게 결정할 것인가? 가장 쉽고 나름 설득력 있는 방식은 장기국채의 이자율을 할인율의 대리변수(proxy)로 이용하는 것이다. 장기국채의 이자율은 해당 국가경제의 무위험 이자율이기 때문에 국가가 수행하는 공공사업의 최소한의 수익률로 간주해도 크게 틀리지 않을 것이다. 하지만 기후변화 정책 같은 공공사업의 경우 50년, 100년 단위의 장기 사업이 될 수도 있으며, 이 기간 정도의 무위험 자산은 존재하지 않기 때문에 완전한 방법이 될 수 없다. 특히 기후변화 대응 정책처럼 편익과 비용이 장기에 걸쳐 발생하는 사업의 경우 할인율의 사소한 차이가 전혀 다른 결과를 가져오게 되기 때문에 결정 시 매우 신중해야 한다. 미국의 경제학자 노드하우스(Nordhaus)는 5%를 사회적으로 효율적인 실질 할인율이라고 보고, 현재 이산화탄소 1톤 배출로 인한 총 사회적 비용이 $8가 될 것으로 추정하였다. 이는 현재 기술 수준으로 온실가스 1톤 감축 비용이 $8가 넘으면 굳이 온실가스를 줄이지 않는 것이 사회적으로 바람직함을 의미한다. 앞서 강조하였던 것처럼 비용-편익 발생 기간이 매우 장기인 사업의 경우, 할인율은 타당성 평가에서 매우 중요한 역할을 한다. 장기 사업의 대표적인 사례로 기후변화 대응을 위한 온실가스 감축 사업이 있으며, 이 사업은 그 구체적인 내용이 무엇이든 타당성 평가를 위해서는 이산화탄소 1톤의 사회적 비용과의 비교가 필요하다. 해당 비용에 대하여 많은 연구가 있었는데, 그 중 가장 주목할 만한 연구는 2015년 7월 미국 행정부에서 공식적으로 발표한 수치이다. 해당 연구는 탄소 1톤의 사회적 비용을 기후변화의 대표적 통합평가모형(Integrated Assessment Model)인 DICE, PAGE, FUND를 이용하여 계산하였는데, 이때 할인율을 2.5%, 3%, 5%를 적용하였다. 해당 연구에서 주목할 점은 할인율 3%를 적용한 2015년 수치, 즉 $36을 탄소의 사회적 비용의 ‘중심추정치(central estimate)’라고 발표했다는 점이다. 이것은 미 행정부에서 암묵적으로 3%를 적정 사회적 할인율로 간주하고 있음을 시사한다. 미국의 경우 사회적 할인율에 대한 논쟁은 1950년대 처음 수자원 관련 사업에서 시작되었고, 이것이 에너지, 교통, 환경 등의 다른 부문까지 확대되었다. 1972년 닉슨 행정부 당시 관리예산처(Office of Management and Budget)가 공공투자 사업 할인율을 10%로 적용할 것을 최초의 정부차원 지침으로 제시한다. 이후 1992년에 7%로 낮추었는데, 7%를 당시 미국 경제의 자본의 세전 평균 수익률로 보았기 때문이었다. 또한 2003년에는 3%의 할인율을 적용하여 민감도 분석(sensitivity analysis)을 실시할 것을 제시하였다. 이는 ‘사회적 시간선호율(social rate of time preference)’을 3%로 보았기 때문이었다. 사회적 시간선호율은 사회 전체적으로 미래의 소비를 현재 가치로 환산할 때 적용하는 것으로, 평균적인 저축자가 사용하는 할인율을 사회적 시간선호율로 간주한다면 장기 국채의 실질수익률로 볼 수 있다고 판단하였다. 영국 정부는 2003년 재무부에서 3.5%를 기본 할인율로 제시하였다. 발생 기간이 길어질수록 할인율을 점점 낮추는데, 30년이 넘어 발생하는 현금흐름에는 3%, 125년 이후는 2%, 200년 후는 1.5%를 적용하게 된다. 기간별로 이러한 차이를 둔 것은 시간이 길어질수록 증가하는 불확실성을 반영하기 위한 것이었다. 프랑스의 경우, 1985년부터 2005년까지는 8%를 공공사업의 실질할인율로 사용하였다. 이후 르벡 보고서(Lebègue, 2005)는 이를 4%로 낮출 것을 제안하였고, 최근에는 30년이 넘어 발생하는 현금흐름에 대해서는 2%의 할인율을 적용하고 있다. 네덜란드 정부는 일반적인 공공사업에 대해서는 5.5%를 적용하나, 기후변화처럼 결과가 불가역적인(irreversible effect) 경우 이에 관련된 공공사업에 해서는 4%를 적용하고 있다. 독일은 회원국 중 가장 낮은 할인율을 채택하고 있는데, 기후변화 같은 장기에 걸친 정책의 경우 할인율 1%를 적용하고 있다. 선진국 중 가장 높은 할인율을 적용하고 있는 국가는 호주이다. 미국과 EU 등 여타 선진국에서는 전반적으로 4% 이하를 채택하고 있는 추세이나, 호주 정부는 이보다 상당히 높은 7%의 할인율을 채택하고 있다. 구체적으로는, 호주에서는 규제합리화실(Office of Best Practice Regulation)에서 비용-편익 분석에 관한 지침을 제공하는데, 해당 지침에서는 7%를 ‘중심 할인율’(central discount rate)로 하되 3%와 10%를 적용하여 민감도 분석을 병행할 것을 제안하고 있다. 한편, 개발도상국은 선진국보다 상당히 높은 수준의 사회적 할인율을 채택하고 있다. 인도와 파키스탄은 12%를, 필리핀은 15%의 할인율을 채택하고 있으며, 중국은 중단기 사업에 대해서는 8%를, 장기인 경우 이보다 낮은 수준의 할인율을 적용하는 것을 지침으로 삼고 있다.