호주와 캐나다의 이민정책 변천 과정과 인적자본 중심의 선별적 이민 관리 체계의 특징 doc_id PCY_201612021124534051_3

이민자의 기술, 언어능력 등 개인의 자질과 잠재력만으로도 호주에 영주이민이 가능하기는 하지만, 국내에서의 직업 경력과 취득한 학위 등 ‘호주 경험’에 가산점을 부여하면서 ‘검증된’ 이민자를 선발하기 위한 노력을 기울이고 있다. 호주의 이민정책이 ‘단계별 영주이민(한시이민자의 영주이민 전환)’으로 요약되는 전 세계적 이민정책 동향과 일치함을 알 수 있다. 호주정부는 기술직의 경우에만 한시적으로 외국인력을 도입하고 있고, 이후 노동시장에서의 성과에 따라 영주권 신청자격을 부여하고 있다. 반면 단순기능 외국인력의 경우 워킹홀리데이 프로그램이나 계절노동자제도를 통해 우회적으로 활용하고 있는 상황이다. 취업이민자의 기술수준에 따라 다른 관리방식을 취하고 있다. 제2차 세계대전 이후 인구를 확보하기 위해 시작되었던 호주의 이민정책은 이제 더 이상 인구를 받아들이기 위해서가 아니라 사람들의 입국과 체류를 잘 관리하여 호주의 미래를 건설하고자 운영되고 있다. 캐나다는 1895년까지 비교적 외국인의 입국이 자유롭게 이루어졌으나, 이후 외국인 입국을 관리하기 위한 정책적 조치들을 취하면서 공식적인 이민정책이 수립되었다. 1960년대 이전의 이민정책은 주로 서부지역의 정착에 도움이 되거나 광산이나 임업 등 산업부문의 노동수요를 충족시킬 수 있는 비숙련 이민자에 초점이 맞춰져 있었으며, 1945년부터 1960년대 중반까지 이민정책의 목적을 인구성장의 촉진 및 캐나다인의 생활수준을 개선하면서 유럽 중심 캐나다인구의 기본특성을 바꾸지 않는 것에 두었다. 그러나 1962년 캐나다 정부는 인종, 종교 및 출신국가에 따른 인종차별적 이민규제를 제거하기 시작하였으며, 1967년부터는 이민지원자의 개인적 특성에 기초하여 이민허가를 내리는 점수제(포인트제)를 처음 도입하였다. 10년 후인 1976년에는 오늘날 캐나다 이민법의 근간이 되는 새로운 이민법을 제정하여 캐나다 이민허용의 유형을 크게 경제이민, 가족이민, 인도적 이민의 세 가지로 분류하였다. 그 후 10년 뒤인 1976년에 종전의 이민법을 전면 개편, 새로운 이민법으로 제정하여 오늘날의 캐나다 이민법의 근간을 갖추었다(Challinor, 2011). 1976년 이민법(the Immigration Act, 1978년 4월 시행)에서는 캐나다 이민허용의 세 유형을 규정하고 있는데, 첫째 유형은 출신국가나 인종보다는 직능(employment skills), 교육, 언어능력점수에 따라 이민을 허용하는 경제이민(economic class)이고, 둘째 유형은 가까운 가족의 후원을 받는 가족이민(family class), 그리고 셋째 유형은 국제적인 보호를 받는 인도적 이민(난민)(refugee class)이다. 1976년 이민법은 공식적으로 난민정책과 난민관리구조를 조직하여 난민에 대한 법적의무를 지속적으로 수행할 수 있도록 제도화함으로써 인도적 이민이 캐나다 이민정책의 핵심범주 중 하나로 자리를 잡는데 기여했다(Challinor, 2011; 한경구 외, 2012). 1976년 이민법은 이민정책에서 경제적 이해보다는 가족재결합과 인도주의적 관심을 강조하였다. 캐나다가 영주이민 도입 방식으로서 점수제를 수십 년간 운영해오면서 상당한 변화가 있었다(Ferrer, Picot, and Riddell, 2012: 3～4). 점수제 도입 초기에는 단기 노동시장수요를 반영하기 위한 수단으로 점수제가 활용되었다. 점수가 특정 직업에 배정되었고, 이는 인력수요정보를 바탕으로 분기별로 검토되었다(Green and Green, 1999; Ferrer, Picot, and Riddell, 2012 재인용). 1980년대와 1990년대 초반까지 캐나다 인적자원 및 기술개발부(Human Resources and Skills Development Canada)가 개발한 직업전망체계(Canadian Occupational Projection System, COPS)모델정보와 다른 주요 정보원을 통합해 특정 직업에 배정된 점수를 변경하는데 활용하였다. 그런데 1990년대 초반으로 들어오면서 이 점수제는 교육과 같은 일반적인 인적자본특성을 더 중요하게 생각하는 인적자본모델에 기초한 점수제로 변경되었다. 캐나다가 점수제 운영에서 노동력 부족 직종에 점수를 부가하는 방식에서 일반적인 인적자본에 점수를 부가하는 방식으로 전환하게 된 이유를 살펴보면, 첫째로 장·단기 인력부족직종에 대한 믿을 만한 정보를 얻기가 어려웠다는 점 둘째, 각 직업에 필요한 이민자 수를 제시하는 것이 어렵고, 이를 제시한다고 하더라도 실제로 들어온 이민자들의 직업분포가 원래 원했던 방식으로 분포되기가 어렵다는 점이다(Ferrer, Picot, and Riddell, 2012: 5～6). 이는 이민자 선별에 교육수준, 경력, 언어능력 등 여러 다른 요인들이 영향을 주기 때문이며, 실제로 직업별로 필요한 이민자 수와 실제 들어온 이민자의 직업분포 간의 상관관계는 낮은 편이라고 한다. 셋째로 지역의 노동수요를 적절히 반영하기 어려우며, 이는 일단 이민허가를 받고 들어온 이민자들은 원하는 곳에서 살게 되는데 주로 3대 대도시에 집중 이주하는 경향이 있으며-1990년대에는 75%가 이 지역에 이주함-, 이민자들이 자신의 기술을 필요로 하는 지역을 찾아가 거주하는 것도 아니기 때문이다. 캐나다 150년 이민의 역사를 보면, 국가설립 이래로 지속적인 이민자 유입이 있으면서도 유입 규모에 있어서는 1990년대 전까지만 해도 상당한 부침이 있었다. 1911～1913년에는 한 해 30～40만 명까지 이민자가 들어왔다가 1, 2차 세계대전 기간중에는 이민자 유입이 현저히 줄어들었으며, 1990년대 이후부터 현재까지 비교적 안정적으로 한 해 평균 20만 명이상이 들어오고 있다. 인구 대비 이민자 비율을 보면 캐나다는 호주와 더불어 세계에서 가장 높다. 1990년부터 최근까지 이민자 유입 비율이 전체 인구의 약 0.7～0.8%에 해당한다. 특히 2010년에는 약 28만 명의 이민자를 받아들여서, 1913년 이래 가장 높은 수치를 기록하였다. 캐나다에서는 영주권 취득 한 후 3년이 지나면 국적취득이 가능한데, 자격요건이 되는 영주권자들 가운데 85.1%가 국적취득을 하였다(Challinor, 2011). 캐나다 이민자의 출신국가별 구성을 보면, 1956～76년 기간에는 이민자 중 63.6%가 영국과 유럽에서 왔으며 아시아출신은 11.9%에 불과했다(Challinor, 2011). 그런데 점수제 도입의 영향으로 비유럽계 이민자가 늘어나게 되었고 2006년에 처음으로 아시아와 중동 출신이 유럽과 영국 출신보다 많아졌다. 캐나다 해외출생인구 중 40% 이상이 중동과 아시아 출신이며, 유럽 출신은 37%이다. 최근 5년간 캐나다 이민자의 출생국가 최상위 6개국 가운데 5개 국가가 아시아와 중동지역 국가들(필리핀, 인도, 중국, 이란, 파키스탄)이며, 여섯 번째가 미국이다. 중국이나 인도 등 아시아 이민자들은 기술, 교육 및 언어능력을 강조하는 인적자본모델에 기초한 경제이민을 강조하는 정책방향 덕분에 많이 유입될 수 있었다.