국방기획관리제도(PPBEES)의 중요성과 유기적 연계성 및 국방기본정책의 실효성 제고를 위한 발전 방향 doc_id PCY_201612190524361211_1

기획체계는 장차 국방이 지향해야 할 바람직한 목표･방향을 제시해주는 국방경영의 첫 단추이다. 첫 단추가 잘못 꿰어지면 이후의 모든 단추들이 어긋나듯이 국방에서도 기획체계가 잘못되면 이후의 모든 행위는 아무리 잘해도 헛일이 될 수밖에 없다. 그런 만큼 국방의 성패는 일차적으로 기획체계의 실효성에 좌우되고 기획체계의 실효성은 기획문서별 적실성과 문서 상호 간 연계성에 달려있다. 이 글은 모든 국방업무의 길잡이 역할을 하도록 설계된 기획체계의 운영 실상과 한계를 필자의 실무경험에 비추어 재조명해보고 발전방향을 모색하고자 한다. 먼저 PPBEES의 태동 배경을 국방부문의 특수성에서 찾아보고 기획체계의 기본구도와 본원적 역할을 이론적 측면에서 살펴보겠다. 다음, 기획체계의 실상을 주요 문서별 콘텐츠의 적실성과 문서 간의 연계성을 중심으로 살펴보고, 이어서 기획단계의 발전방안을 구상해보았다. 국방의 기본 임무는 평시에 전쟁을 억제(deter)하고 유사시 전쟁에 이겨서(win) 국가의 생존권을 수호하는 데 있다. 국방 특유의 미션을 완수하려면, 먼저, 적(敵)보다 한 수(手) 위의 전략(Strategy)이 있어야 하고, 그 전략을 이행할 전력(Forces)이 있어야 하며, 그 전력을 획득할 재원(Budgets)이 있어야 한다. 즉 전략-전력-예산은 ‘불가분의 삼각관계’를 이루며 유기적으로 연결되어 있어야 한다. 하지만 전략과 예산, 전략과 전력은 기본개념과 구조, 인식과 접근방법에 차이가 있기 때문에 자연적 접합은 기대할 수 없다(전제국, 2013b, p. 2). 특히 전략과 예산 사이에는 서로 건널 수 없는 격차가 있어 외딴 섬처럼 떨어져 있다. 이에 전략과 예산을 연결할 수 있는 제도적 장치가 요구된다. 국방기획관리제도(PPBEES)는 국방정책･군사전략으로부터 각종 사업에 이르기까지 모든 국방업무의 추진과정과 절차를 규정하고 그 흐름을 관장하는 기본 틀이다. 국방업무는 장기기획(Planning)-중기계획(Programming)-예산편성(Budgeting)-사업집행(Execution)-분석평가(Evaluation)로 이어지는 일련의 단계와 절차를 거치며 일사불란하게 추진되도록 체계화되어 있다. 다섯 단계가 톱니바퀴처럼 서로 맞물려 돌아가는 동안 각 단계별로는 선행문서와 후속문서가 꼬리에 꼬리를 물고 이어지며 국방목표를 지향하고 있다. 어느 한 곳에서라도 연결고리가 끊어지면 이후의 모든 후속업무는 헛일이 되어 국방의 실패로 이어질 수 있다. PPBS는 우리나라 국방기획관리제도(PPBEES)의 원형으로서 장기기획(P)과 단년도 예산(B) 사이에 중기계획(Programming)의 개념을 도입하여 기획･계획･예산을 ‘하나의 시스템(a single system)’으로 통합하였다는 데 특징이 있다(전제국, 2013b, p. 3). 이렇듯 PPBS는 중기계획으로 전략(strategy)과 자원(resources)을 연결하여 ‘전략개념에 맞는 전력’을 획득, 유사시 전략목표를 달성하려는 데 기본 취지가 있으며, 이는 결국 P･P･B의 유기적 연계성과 지･해･공 전력의 합동성에 의해 뒷받침된다. 우리나라도 1970년대에 이르러 전략환경이 급변하자 제한된 국방재원의 합리적 배분과 효율적 운영으로 ‘자주국방’을 앞당기려는 목표하에 PPBS를 도입하였다. 이후 사업관리의 실제 흐름이 반영되어 집행단계(Execution)와 평가단계(Evaluation)가 추가된 5단계 환류모형이 정착되었다. 한편, 군사력건설은 많은 재원과 오랜 시간이 소요되는 특성이 있다. 군사장비가 정보화･지능화･첨단화될수록 가격이 기하급수적으로 상승하기 때문에 군사력건설에는 많은 재원이 소요된다. 또한 새로운 무기체계가 소요결정-연구개발시험평가 단계를 거처 초도 배치되기까지는 10~15년이 소요되며, 이후 양산단계를 거쳐 100% 전력화되려면 20~25년, 심지어는 30년도 걸린다(전제국, 2013a, p. 111). 따라서 모든 국방사업은 적어도 5~10년 앞을 내다보며 미래지향적으로 설계되고 일관되게 관리되어야 할 절대성이 있다. 군사부문의 이런 특수성을 반영하여 1960년대 초 미국의 맥나마라(Robert S. McNamara) 국방장관은 모든 국방사업을 각군의 개별적 이해관계를 넘어 ‘삼군 합동성’ 차원에서 결정하고 각군의 분산된 노력을 통합하여 시너지 효과를 창출하는 방향으로 군사력을 건설･유지･운영할 목적으로 계획예산제도(PPBS: Planning Programming Budgeting System)를 도입하였다. 국방기본정책은 모든 국방･군사업무의 길잡이 역할을 하는 PPBEES상 최상위 문서이다. 국방정책실은 매 5년마다 국방정보판단과 국가안보전략지침을 토대로 15년 앞의 미래 국방비전과 발전목표･방향을 제시하고 국방개혁기본계획, 합동군사전략, 전력소요기획, 중기계획으로 이어지는 모든 후속문서에 기본지침을 제공한다. 최근 국방기본정책은 그 중요성과 위상에 걸맞는 실질을 갖추기 위해 3~4년 전부터 관련연구기관의 사전 연구가 실시되고 작성순기가 돌아오면 내부 관련부서는 물론 국가안전보장회의(NSC), 외교부 등 관계부처와 긴밀히 협의하고 안보전문가들의 의견을 반영하는 등 매우 길고 복잡한 과정을 거쳐 완성된다. 하지만 국방기본정책이 군정･군령분야를 포괄하는 명실상부한 브레인 역할을 수행하며 전략수립･전력기획･예산편성 등 후속 행위의 길잡이 역할을 하는 데 일정한 한계가 있다. 다음, 국방기본정책은 PPBEES의 정점에서 군정･군령을 통수(統帥)하는 최상위문서답게 분명하고 확실한 지침을 개발, JMS-JSOP-중기계획 등 일련의 후속문서에 내려주어야 한다. 기본정책에는 우선 합참의장에게 내려줄 유사시 군사력운용방향과 전략기획지침, 그리고 평시 군사력건설 관련 정책기조와 우선순위 등이 담겨야 한다. 특히 군사력건설방향 설정과 전력소요판단 등 군사기획업무는 양병과 직결된 군정업무인 만큼 군령기관(합참)에 일임하지 말고 국방부가 미래위협과 전쟁양상, 국방자원과 군사기술의 제약조건 등을 종합 판단하여 군사력건설의 대강(大綱)과 기조를 구상, 정책지침으로 내려주는 것이 바람직하다. 그 밖에도 가용재원의 판단 및 배분은 국방정책의 핵심 중의 핵심임을 인식하고 정책기획단계에서 그 기준과 원칙을 정립, 정책지침으로 시달하여 군사력의 건설･운용이 군별 이해관계를 넘어 합동성･통합성 차원에서 추진되도록 해야 한다.