국방기획체계 내 상하위 문서 간의 실질적 연계성 부족과 정책지침의 모호성 문제 및 그 원인 분석 doc_id PCY_201612190524361211_2

첫째, 정권교체 주기별로 작성되는 국방기본정책에 새 정부가 지향할 목표지점이 보이지 않는다. 국방의 특성상 시대･환경이 변하더라도 국방의 기본임무는 변할 수 없고 국방비전과 정책목표･방향도 동시대에서는 정권교체와 관계없이 대동소이(大同小異)하다. 다만, 정권별로 정책기조에 미세한 변동이 있을 뿐이다. 예를 들어, 노무현･이명박･박근혜 정부는 공히 ‘선진 정예 강군 육성’에 국방비전을 두고 ‘정보화･과학화된 첨단기술군 건설’을 지향하고 있다. 이는 물론 오랜 기간에 걸쳐 꾸준히 투자해야만 이룩할 수 있는 비전인 만큼 정권교체와 관계없이 국방목표･비전･방향이 일관성을 유지하는 것은 바람직하다. 그런데 동일한 목표･비전이라도 지난 정권까지 얼마나 달성되었는지, 그리고 새 정부에서는 얼마만큼 더 갈 것인지 등에 대한 구체적 목표가 제시되지 않고 있다. 이는 ‘선진 정예강군’이 구체적으로 어떤 모습인지, 그리고 첨단군사력은 어느 수준까지 도달해야 하는지 등에 대한 구체적이고 명확한 지향점이 없기 때문에 5년･10년 전(前)이나 5년･10년･15년 이후나 똑같은 비전과 목표를 내걸고 있지 않는지 자문해볼 필요가 있다. 둘째, 국방정책이 모든 업무의 길잡이 역할을 할 수 있으려면 ‘정책지침’이 분명하고 구체적이어야 하는데 실제로는 그렇지 못해 후속업무에 도움이 되지 못한다. 본래 기획단계는 국방 지휘부의 철학･사상･비전이 정책･전략으로 개념화･형상화되는 과정이므로 실현 가능성보다는 ‘바람직한 미래상’을 설계하여 야심차고 화려한 모습으로 포장하는 경향이 있다. 그래서 가용재원과 기술수준 등 현실적 제약조건이 크게 고려되지 않으며, 전략구상-소요기획-중기계획 등 후속문서에 내려줄 지침과 기준의 개발에 소홀한 편이다. 그 결과, 앞에서 언급했듯이, 국방비전･정책목표･추진방향은 추상적･선언적･포괄적 수준을 크게 벗어나지 못하며, 정책지침도 포괄적이거나 불명확하여 후속업무 수행에 실질적인 도움이 되지 못한다. 합동군사전략은 국가안보전략지침과 국방기본정책에서 제시된 국방목표와 정책기조를 반영하여 위협유형별로 전략목표와 전략개념을 구상하고 군사력 건설방향을 정립하여 JSOP/JSCP 등 후속 전략문서에 기준과 지침을 제공한다. 하지만 JMS가 군령분야의 최고봉에서 평시 군사력건설(소요판단)과 유사시 군사력운용의 길잡이 역할을 하는 데 한계가 있는 것으로 보인다. 먼저, 장기 기획의 특성상 JMS도 국방기본정책과 마찬가지로 현실적 제약조건은 고려하지 않고 추상적 개념 위주로 되어 있어 군사전략이 전력소요 패키지로 전환되는 데 어려움이 있다. 박근혜 정부에 이르러 ‘능동적 억제전략’에 ‘공세적 방위개념’이 도입되었지만 이를 어떻게(How to) 달성할 것인가에 대한 구체적인 전략(+작전) 개념이 보이지 않는다. 따라서 어떤 전력패키지로 능동적 억제전략 개념을 구현할 수 있을지 판단하기 쉽지 않다. 결국 군사력건설방향은 일반적･추상적 개념 위주로 구상되고 군사력건설의 중점 역시 포괄적 수준의 방향제시만 있을 뿐, 소요전력의 판단･제기･결정 과정에서 기준으로 삼을만한 원칙과 지침도 없고 전장기능별/전력분야별 상대적 우선순위도 없다. 다만, 전장기능별 전력화 우선순위는 소요기획단계(JSOP)에 일임하고 있다. 우선, 국방정보판단서(DIE)-국방기본정책서(NDP)-합동군사전략서(JMS)-합동군사전략목표기획서(JSOP)로 이어지는 기획문서 간의 연계성은 ‘외견상’ 큰 문제가 없는 것으로 보인다. 대체로 하위문서의 첫 머리에는 상위문서의 요지(要旨)가 별도의 장절(章節)로 편성되기 때문에 상하위문서의 액면(額面)이 서로 크게 다를 수 없다. 하지만 기획문서 간의 실질적 연계성은 확인･검증할 수 없는 미지(未知)의 영역이다. 특히 국방기획의 본류를 이루고 있는 NDP-JMS-JSOP의 연계성과 관련하여 특별한 문제가 제기된 바도 없고 확인해본 적도 없다. 먼저, NDP에는 군사력 운용과 관련된 명시적 지침이 없다. 또한 NDP는 평시 억제 위주로 되어 있고 JMS는 전시 용병 위주로 되어 있기 때문에 서로 다른 개념이 어떻게 연계되었는지 가늠하기 어렵다. 다음, JMS와 JSOP의 연계성은 JSOP 주관부서(전력기획부)가 전략개념을 얼마나 정확히 이해하고 있는가에 달려있다. 하지만 전략가들이 전력을 잘 알 수 없듯이 전력(획득) 전문가들이 전략개념을 완벽히 이해할 수는 없다. 또한 전략기획부서와 전력기획부서는 상하관계가 아닌 상호 대등한 수평 관계이므로 전략-전력 간의 수직적 연계구도는 확립되기 어려워 보인다. 국방의 성패는 일차적으로 국방기획의 실효성에 달려있다. 국방기획은 향후 15년 앞을 내다보며 비전과 목표･방향을 제시해주는 ‘길잡이’로서 정보판단(DIE)으로부터 시작되어 국방정책(NDP)-군사전략(JMS)으로 이어지고 전력소요기획(JSOP)으로 종결된다. 이렇듯 정보-정책-전략-전력은 하나의 톱니바퀴처럼 서로 맞물려 돌아가도록 설계되어 있다. 하지만 기획문서 상호 간의 연계성은 그 실체를 확인하기 어렵다. 각각의 기획문서는 상호 긴밀한 연계성 없이 5년 또는 1년마다 돌아오는 작성순기에 맞추어 반복되는 ‘연례행사’처럼 된 것은 아닌지 모르겠다. 여하튼 이런 현상은 기획체계의 과도성장과 기획문서의 난립(亂立), 문서 간 연계성에 대한 관심의 부족과 관련규정･절차의 미비, 상위 지침의 불명확성, 문서별 작성순기의 근접 등에서 비롯되고 있다. 국방기획체계의 연계성 문제는 상하위문서 간의 역할 전도(顚倒) 현상, 관련규정･절차의 부재, 정책지침의 불명확성, 기획문서의 과다 등에 기인한다. 먼저, 상위문서가 본래의 역할을 하위문서에 일임하는 경향이 있다. 예를 들어, 국방기본정책에는 군정･군령을 아우르는 정책지침이 담겨있어야 하는데 군령에 관한 명시적 지침이 없다. 이는 군사전략을 합참 고유의 전문영역으로 간주하고 합참에 일임했기 때문인 것으로 보인다. 마찬가지로 JMS 주관부서는 정책목표･기조에 맞게 전략개념을 설정하고 이를 구현하려면 장차 어떤 모습의 군사력이 건설되어야 하는지 등에 관한 방향과 지침을 직접 구상해서 JSOP 주관부서에 내려주어야 하는데 실제로는 전력부서에 일임하고 있다. 또한 국방재원의 배분과 관련된 지침은 정책기획단계의 핵심기능으로 어디에도 양보할 수 없는 고유의 영역임에도 불구하고 이를 중기계획단계에 일임하고 있다. 이런 현상은 상하위문서 간의 관계가 수직적 역할분담이 아닌 수평적 역할분담으로 잘못 정착되고 실질적 연계성을 가로막는 원인이 된다. 둘째, 상위문서의 방향･지침이 추상적･선언적 수준에 머물러 있어 이를 후속문서에 정확하게 반영하는 데 어려움이 있다. 상위지침이 없거나 불분명한 경우에는 말할 것도 없지만, 지침이 있더라도 포괄적이거나 모호한 경우가 많아 당초의 정책의도･전략개념이 후속단계로 넘어가는 과정에서 잘못 해석되고 왜곡･변형될 가능성이 크다. 상위지침의 모호성으로 인해 정책목표･전략개념이 본래의 취지대로 사업화-예산화-전력화되지 못한다면, 국방운영은 1970년대 PPBS 도입 이전의 상태로 회귀하여 정책/전략-자원/예산의 단절로 이어질 것이다. 셋째, 기획문서 간의 연계성 부족은 인접영역에 대한 관심과 인식의 부족, 그리고 관련규정･절차의 미비 등에 따른 복합적 산물이다. 정책과 전략, 전략과 전력은 서로 밀접히 연계되어 있는 인접 영역이다. 그럼에도 업무영역의 차이를 넘어 인접분야의 업무에도 정통한 인재를 찾아보기 힘들다. 이에 정책과 전략, 전략과 전력의 장벽을 넘어 하나의 선으로 연결하는 데 어려움이 있다.