영국을 중심으로 한 기초보장 제도의 역사적 변천 과정과 사회보험 및 공공부조를 통한 전 국민적 보편주의 실현 과정 doc_id PCY_201612190533417631_1

이상의 변천과정에서 발견할 수 있는 것은 첫째, 기초보장의 대상이 몇 겹의 층으로 구성되어 있으며 각 계층마다 기초보장을 확보하는 방법이 다르다는 점이다. 가장 중심적인 층은 현업에 종사하고 있는 근로자이며, 그 다음 단계가 근로경력이 있는 취약계층이고, 마지막 층은 근로경력이 없는 일반 취약계층이다. 현업에 종사하고 있는 근로자는 노동쟁의라는 강력한 수단을 사용하여 근로조건을 개선함으로써 자신들의 생활여건을 스스로 향상시켜 왔다. 근로경력이 있는 취약계층의 경우에는 급여수준이 사전적으로 예측 가능한 사회보험제도를 통해 자신들이 취업하고 있을 당시에 미래의 수급권을 확보해 둠으로써 비교적 안정된 여건에서 기초보장을 확보해 왔다. 그러나 사회보험의 경계선에 머물거나 아예 사회보험제도내에 들어오지 못했던 취약계층들이 국가로부터 기초보장을 제공받기 위해서는 이들에 대한 근로계층의 우호적인 인식과 지지가 필요하였으며 이를 이끌어내는 사회적 평등의식이 확산되어 있어야 하고, 다른 한편으로는 물질적인 토대로서 경제적 번영이 중요하였다. 이상의 베버리지식 기초보장개념과 이를 달성하는 방법은 다음과 같은 특성을 가진다. 첫째, 전쟁기간 중에 형성된 평등정신(the wartime spirit of equality)을 반영하여 국가에 의한 기초보장의 대상자를 현직 근로자뿐만 아니라 전 국민으로 확대하는 보편주의를 추구하고 있다는 점이다. 다시 말해, 이 시기의 가장 중요한 갈등구조는 자본가와 노동자간의 갈등이 아니라 국가총력전을 거치면서 확인된 이념을 달리하는 국가간의 갈등이었던 것이다. 따라서 영국 내에서는 국가를 중심으로 자본가와 근로자 나아가 일반 국민을 하나로 묶는 것이 필요하였으며, 이에 대한 국민적인 동의가 확보될 수 있었던 것이다. 특히 자본가의 입장에서는 1917년 러시아 공산혁명 이후 전세계적으로 확산된 평등이데올로기의 확산에 대해 어떤 형태로든 대응하는 것이 필요하였던 것이다. 요컨대 베버리지 보고서는 멀리는 이웃나라에서 전개된 공산주의 혁명과 이후의 평등이데올로기의 확산, 가까이는 제2차 세계대전을 치루면서 형성된 국민적 평등정신이라는 강력한 에너지를 바탕으로 전국민에 대한 기초보장을 주장할 수 있었던 것이다. 전후에 집권한 영국의 노동당 정부는 베버리지 보고서가 강조한 국민보험제도(1946년) 외에 국민부조제도(1948년)를 도입하였다. 그리고 국민보험의 정액급여를 최저 생계비에 해당하는 주당 26실링으로 설정하고, 공공부조의 급여액은 이 보다 조금 낮은 주당 24실링으로 설정하여 양자간의 차액을 극소화하였다. 이처럼 최저생계비를 기준으로 국민보험의 정액급여액을 산정하고, 공공부조의 급여액도 이와 유사한 수준으로 설정한 결과 전후 몇 년간 영국에서는 대부분의 절대빈곤층이 국가의 기초보장 제도에 의하여 빈곤을 벗어나게 되었다. 이는 절대빈곤선을 기준으로 요크시의 빈곤률을 조사한 Rowntree와 Lavers의 조사에 의하여 선명하게 드러난다. 이들의 조사에 의하면 1936년 18%에 이르던 York 시의 빈곤율이 1950년 조사에서는 1.7%로 나타났으며, 동일한 빈곤선을 적용하여 영국 전체를 보면 1953～1954년의 절대빈곤율이 4.1%인 것으로 보고되고 있다. 그러나 앞서 지적한 바와 같이 정액갹츌 정액급여의 보험방식만으로는 기초보장이 달성되지 못하였으며 국민부조에 의한 보완이 지속적으로 필요하였다. 둘째, 베버리지 보고서는 기초보장의 대상을 전국민으로 확대하고 있기는 하나, 근로 능력이 있는 자는 스스로 취업을 통해 자립을 추구한다고 전제함으로써 근로능력이 있는 취약계층에 대해서는 기초보장을 제공할 의도가 없었다는 점이다. 즉, 완전고용과 원활한 재활사업을 전제함으로써 근로능력이 있는 자는 모두 취업한다는 가정하에 베버리지는 국가에 의한 기초보장의 주된 대상자를 결국 근로능력이 없는 일반 취약 계층으로 한정하고 있는 것이다. 이 것은 웹부부의 後期 기초보장 개념에 비해서 대상이 한층 확대된 것이나 여전히 일반 국민 전체를 대상으로 삼고 있지 않는 제한적인 개념에 머물고 있는 것이다. 다시 말해 전시에 형성된 평등정신도 현업 근로자, 근로경력이 있는 취약계층, 근로능력이 없는 취약계층까지만 기초보장의 대상으로 아우르고, 근로능력이 있는 취약계층 즉, 실업자는 기초보장의 대상으로 고려하고 있지 않았던 것이다. 그러나 이것은 어디까지나 원리적인 측면의 해석이며 현실적으로는 실업자도 존재하였고, 이들에 대해서는 공공부조가 행하여졌다. 여섯째, 베버리지는 모든 근로자들이 장기간에 걸쳐 안정된 직장생활을 할 것을 상정하여 사회보험 중심의 기초보장방안을 구상하였다는 점이다. 따라서 공공부조제도는 특수상황을 위한 임시적 제도로 파악되었고 사회보험이 성숙되면 공공부조제도는 대상자의 감소로 점차 소멸할 것으로 예상하였다. 그러나 사회보험방식에 주로 의존하는 기초보장방안은 정규적인 노동경력을 가지지 못하는 취약계층에 대해서는 본질적으로 기초보장방안이 될 수 없는 약점을 가지고 있다. 취업경력이 없는 젊은 실업자, 장애인, 편모 등 정규적 취업활동이 힘든 사회적 취약계층은 정기적인 기여금 납부를 전제로 하는 보험방식에 의해서는 사회적 안전망에 포함될 수 없는 계층이다. 또한 노동경력을 가진 자들 중에도 단기 취업과 실직을 반복 하거나, 행정적 관리가 힘든 비공식 부문에서 일을 하는 계층 역시 사회보험방식으로 기초보장을 제공하기가 힘든 대상이다. 이들에게 기초생활을 제공하기 위해서는 공공부조가 유력한 대안이 될 수 있는 것이다. 다시 말해, 베버리지 방식에 충실한 복지국가가 전국민에 대한 기초보장을 제대로 실현하려면 반드시 공공부조제도에 의한 보완이 이뤄져야 하는 것이다. 1960년부터 1970년대 초반까지를 흔히 복지국가의 전성기로 일컫는다. 이 시기의 특성은 복지국가가 제도적으로 완비되었다는 점이다. 이른바 복지제도의 포괄성, 복지 수혜자의 보편성, 복지혜택의 적절성이라는 측면에서 발전의 극성기에 도달하였던 것이다. 기초보장의 관점에서 이 시기에 나타나는 주요 특색은 첫째, 기초보장의 대상이 근로능력이 있는 취약계층까지 포함하여 명실공히 전 국민으로 확대되었다는 점이다. 대표적인 입법예가 1966년에 제정된 영국의 補充給 與法(The Supplementary Benefit Act)이다. 이 법은 수급자의 소득과 최저생계비와의 차액을 급여액으로 지급해 줌으로써 모든 국민에 대해 기초보장을 제공할 것을 천명 하고 있다. 이전의 공공부조법은 빈곤계층에 대한 국가의 부조의무를 추상적으로 규정하는 데 그치고 있었던 것에 비해 1966년의 보충급여법은 적극적으로 빈곤층이 국가에 대하여 급여를 요구할 수 있는 자격을 부여하고 있는 것으로서 처음으로 공공부조수급의 법적 권리(entitlement rights)를 규정한 입법으로 평가된다. 기초보장이 일반 취약계층에게도 확산된 첫째 요인으로서 시민권의식의 확산을 들 수 있다. 1960년대는 미국과 유럽에서 정치적으로는 동서해빙의 시대이고 사회적으로는 ‘시민 각성의 시대’ 혹은 ‘시민권운동(Civil Right Movement)의 시대’이다. 이 시기에는 월남전 반대를 이유로 대학에 불어닥친 반전운동, 동서 양진영간 군사적 대립구조의 해빙, 시민사회의 복지권리운동, 신좌파운동 등이 결부되어 사회 개혁을 위한 시민운동이 미국과 유럽을 휩쓸었다. 이 중에서 복지권운동은 빈곤문제에 대한 사회적 관심을 촉발하였고, 취약계층­인종적으로는 백인에 대한 유색인, 성적으로는 남성에 대한 여성, 경제적으로는 부유층에 대한 빈곤층, 신체적으로는 일반인에 대한 장애인, 연령적으로는 청장년층에 대한 노인층­에 대한 우선적 배려를 요구하는 사회적 여론을 형성하였다. 이러한 시민운동의 결실로서 미국에서 입법된 긍정적 차별법(Affirmative Act)은 과거 소외 되어온 취약계층에 대하여 단순히 동등하게 대우하는 수준을 넘어서서 적극적으로 우선적 대우를 해 줄 것을 제도화한 법으로서, 노인 장애인 여성 유색인종에 대한 사회적 보호를 극대화하는 효과를 가져왔다.