사회보장제도의 역사적 변천, 복지국가의 위기와 개혁, 사회적 배제 담론, 국가별 복지 재원 구조, 주거 양극화 대응 및 노동시장 이행을 위한 사회정책적 과제 doc_id PCY_201612190533417631_2

공공부조급여액에 경제성장의 일부를 반영할 것임을 천명한 1959년 백서는 물가 상승률을 기준으로 공공부조 급여액을 인상하던 종전의 방식을 바꿔 실질 생활여건 향상을 기준으로 인상한다는 원칙을 수립하였다. 이러한 정책변화를 두고 AbelSmith는 “웹부부는 사회보장을 통해 근로자의 빈곤을 완화하고자 하였다면, 새 정책은 근로자들을 중산층으로 취급하려는 것” 이라고 평가하였다. 그러나 1959년 백서에 나타난 내용이 공공부조급여의 기준을 절대 빈곤선에서 상대빈곤선으로 완전히 바꾼 것으로 해석되어서는 안된다. 이 무렵은 상대빈곤의 개념이 학계에서도 아직 정립되지 않았던 시기임을 감안하면 1959년 백서 에서 영국 정부가 밝힌 의도는 공공부조급여액에 경제번영의 일정 부문(a share in increasing national prosperity)을 반영하겠다는 뜻일 뿐 상대빈곤선을 공공부조의 급여 기준으로 채택하겠다는 의미는 아닌 것으로 받아들여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 종래처럼 물가상승분만큼 인상하여 단순히 화폐가치를 보존하는 데 그치지 않고 그 이상의 비율로 공공부조액을 증액시키려는 새 정책이 공공부조의 기준을 절대빈곤에서 상대빈곤으로 변화시켜 가는 가교적 역할을 하였음은 사실이다. 복지국가의 위기는 ‘복지개혁’의 이름하에 기초보장제도를 훼손하는 형태로 나타났다. 복지국가 위기가 도래된 1980년대 이후 영 미를 중심으로 전개된 ‘복지개혁’(Welfare Reform)은 동일한 용어를 사용하면서 1960년대의 복지개혁과 정반대의 방향으로 정 방향으로 정책이 전개되었다. 즉, 1960년대의 복지개혁은 친복지주의적 관점에서 급여요건의 완화, 급여수준의 향상, 새로운 복지제도의 신설 등이 주된 내용이었음에 비해, 1980년대 이후의 복지개혁은 이와는 반대로 수급요건의 강화, 급여 수준의 삭감, 급여에 따른 의무이행의 부여 등 비복지적인 내용이 주류를 이룬다. 급여 수준의 삭감과 급여요건의 강화는 사회보험제도에서도 발견되고 있지만, 이의 주된 대상은 공공부조제도이다. 이것은 1980년대 이후 선진복지국가에서 사회적 취약계층에 대한 기초보장제도가 다각도로 위협받게 되었음을 뜻한다. 유럽의 경우 장애인 노령 편모 등 취약계층에 대한 배려는 ‘사회적 배제’(social exclusion) 담론을 심화 발전시키면서 본격화되었다. 프랑스에서는 1960년부터 빈곤한 계층을 ‘배제된 자’(The Excluded)의 관점에서 논의하기 시작하였으며, 1974년 시락 정부하의 사회부장관이었던 르네 르노와르에 의하여 공식적으로 사회적 배제문제가 거론되었다. Silver에 의하면, 사회적 배제담론은 3개의 패러다임 즉, 사회 연대(solidarity) 패러다임, 분화(specialization) 패러다임, 독점(monopoly) 패러다임으로 정리될 수 있다. 이 중에서 유럽 각국에서 排除談論의 주류를 이루고 있는 사회연대 패러다임은 개인과 사회간의 연대가 붕괴될 때 사회적 배제가 발생한다고 설명한다. 달리 말하면 배제현상은 집단 구성원이 공유하는 가치체계의 상실 혹은 사회적 구조물이 파괴되어 나타나는 것으로 파악한다. 따라서 대표적 취약계층인 장애인 노령 편모 등이 겪고 있는 배제현상은 사회적 연대가 붕괴된 결과이므로 이들에게 기초생활을 보장하는 것은 사회적 의무라는 논리적 귀결에 이르게 된다. 첫째로, 고복지 고부담 국가인 북구형과 대륙형에서 모두 높은 세금은 소비세이며 일반소비세가 상대적으로 증가하고 있다. 또한 개인소득세와 사회보장부담금이 두 국가군에서 모두 중요한 역할을 하나 북구형에서는 개인소득세가, 대륙형에서는 사회 보장부담금이 상대적으로 우세한 역할을 한다. 덴마크의 경우는 다른 북구형국가와 달리 개인소득세가 특이하게 커서 사회보장기여금의 역할이 미미해진 특이한 북구형 국가이다. 법인세 경우 최근에는 북구형과 대륙형에서 더 이상 감소하지 않고 평균 근처나 약간 작은 수준에서 안정적 모습을 보이고 있어 나름대로 중요성을 가지는 것으로 보인다. 재산세는 나름대로 유지되지만 북구형에서는 중요한 세목이 아니다. 둘째로, 저복지 저부담의 영미형에서는 개인소득세가 북구형 보다는 작았지만 평균 근처나 평균보다 커서 중요한 재원의 역할을 하는 것으로 보인다. 고복지를 감당하는 고부담의 방법에는 최소한 구조적인 다음의 세 가지 방향이 있다. 북구형과 대륙형은 공통적으로 고복지를 감당하기 위해 모든 가능한 재원을 골고루 사용하며, 소비세가 공통적으로 중요한 역할을 한다. 그러나 첫째유형인 북구형은 개인 소득세를 주로 사용하면서도 사회보장부담금을 평균근처의 높은 수준에서 이용한다. 반면 둘째유형인 대륙형은 사회보장부담금을 주로 사용하면서 개인소득세를 역시 평균 근처의 수준에서 이용한다. 셋째유형은 이러한 북구형과 대륙형의 일반적인 경향 외에 특이하게 개인소득세가 높고 사회보장부담금을 미미하게 사용하는 북구형의 덴마크이다. 그리고 북구형과 대륙형에서는 법인세와 재산세가 중요한 역할을 하지는 않지만 나름대로의 생략할 수 없는 역할을 하고 있다고 보겠다. 둘째, 주거양극화문제를 완화하기 위해서는 정책대상가구(중산층에서 소득이 감소 하여 저소득층으로 하향이동하는 경우도 포함하여)에 대한 직접적 지원을 강화하는 것이 바람직하다는 점이다. 특히 기존의 주거지원정책중에서도 전세자금지원이 강화될 필요가 있고 주거비보조 정책의 도입도 필요하다. 특히 중산층에서 계층하향한 집단의 가구주연령이 50대 중반 이후라는 점에 주목할 필요가 있다. 2012년 현재 민간 부문 평균은퇴연령이 53세라는 것을 감안하면 은퇴이후 소득계층 하향이동이 많이 발생하는 것으로 보인다. 자료 조사시점인 2007년은 베이비부머 대량퇴직이 본격화한 시기는 아니다. 그럼에도 중산층중 가구주연령이 많은 가구가 계층하향이동을 많이 한 것으로 나타난다. 따라서 향후 베이비부머 은퇴가 본격화될 경우 중산층의 소득 계층 하향이동은 더욱 강화될 가능성이 있다. 소득계층이 하향한 경우 주거상태가 나빠지는 것은 당연할 것이다. 그러나 소득계층 하향한 경우에도 중저소득층에서 저소득, 빈곤층으로 하향한 경우에 주거상태가 가장 나빠지고 주거비부담은 증가하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 특히 향후 소득계층 양극화가 심화되어 중산층이 감소하고 저소득층과 빈곤층이 증가하는 추세가 계속 진행된다면 주거의 양극화는 더욱 더 심해질 수 있다. 따라서 저소득층에게 직접적인 수혜가 돌아가는 대인지원 정책, 소비자지원정책이 더욱 필요하다고 할 수 있다. 공급자보조정책은 신규공급량을 증가시켜 그 효과가 주택시장 전체에 미치도록 하는 방식이다. 그러나 소득계층이 하향이동하는 경우, 특히 중저소득층에서 더 아래로 이동하는 사람들은 차가상태를 유지할 가능성이 높기 때문에 이들에게 보다 직접적인 수혜가 되는 소비자지원정책이 필요할 것으로 생각된다. 차가에 거주하는 상당수의 중산층과 저소득층을 위한 정책이 강화되어야 한다. TLM개념의 주요 시사점은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 노동이동에 관해 보다 통합적이고 포괄적인 시각을 제공하고 있다는 점이다. 둘째, 노동시장의 주변 혹은 경계에 위치하고 있는 취약계층 근로자들을 노동시장에 통합시키기 위한 노동시장 사회정책을 구상하는 데에 유용한 분석틀이라는 점이다. 셋째, 노동을 어느 한 특정 시기에 집중되는 활동이 아닌 전 생애에 걸친 다양한 이행활동으로 보며, 이러한 원활한 이행을 위해서는 이행으로 인한 소득상실의 위험에 대처하기 위한 소득보장 기제가 필요함을 인지시킨다. 넷째, 완전고용을 이해함에 있어 취업과 실업의 이분법적인 구분에서 벗어나 실업과 비경활 또한 취업과 마찬가지로 노동시장 참여의 한 형태로 인식한다는 점이다. 그 결과 노동유연안정성과 같은 사회적 제도를 통해 노동시장 참여형태가 생애주기에 따라 다양해져야 한다는 것을 시사한다.