수요 중심 혁신 정책으로서 공공구매(GPP)의 중요성과 그 거시경제적 파급효과를 통합적으로 분석하기 위한 CGE 모형 적용의 필요성 doc_id PCY_201612210542147611_1

최근 들어 유럽연합(EU), 미국, 일본과 같은 선진국을 중심으로 공급 중심의 혁신 정책 위주의 정책 프레임에서 벗어나 시장의 수요에 영향을 줄 수 있는 수요 중심의 혁신 정책에 대한 관심이 높아지고 있다. 이는 단순한 기술 발전 및 개발을 도와주는 도구로서 그 동안의 혁신 정책이 이루어졌다면 최근에는 기술적 측면과 함께 새로운 혁신의 시장을 창출하고 성숙시켜 나가는 역할까지 혁신 정책이 담당하게 되는 변화를 의미한다. 이러한 변화하는 요구에 맞추어 수요 중심 혁신 정책의 대표적인 정책 수단인 공공구매에 대한 정책적 관심이 높아지고 있다. OECD(2015)에 따르면 2012년을 기준으로 OECD회원국들은 해당 국가 GDP의 약 18% 정도의 금액을 공공구매에 사용하고 있다. 한국의 경우 OECD의 평균에 비해서는 공공구매 지출 비중이 작으나 국가과학기술위원회의 역할, 다양한 정부부처 간 연계 등을 통해 공공구매 정책의 혁신 목표 달성을 위한 방안을 모색하고 있다. 공공구매는 일반적으로 정부의 필요 자원에 대한 구매를 의미하며, 민간시장과는 다르게 공공성이 전제된다는 특징이 있다. 보통 공공구매는 기술경쟁력이 낮아 시장이 형성되지 않지만 미래가치가 있는 제품 및 산업을 대상으로 시장을 형성 및 확대하기 위해 활발하게 활용되고 있다. OECD(2015)에 따르면 OECD 국가들의 경우 평균적으로 GDP의 약 18%가 공공구매에 지출되고 있으며, 특히 에너지, 환경, 보건, 건설 등 분야에서 공공구매가 수요의 대부분을 차지하고 있다. 공공구매는 혁신정책 범주 내에서 혁신을 촉진하기 위한 가장 직접적이고 효과적인 수요기반 혁신정책 수단으로 평가되고 있다. Edler and Georghiou(2007)에 따르면 공급기반 혁신정책의 경우 지식과 자금, 인력의 원활한 공급을 통해 혁신능력을 향상시키는 데 중점을 둔 정책이며, 여기에는 공공 연구기관의 R&D, R&D 지원금 및 인력 교육 프로그램 등의 정책 수단이 해당한다. 그에 반해 수요기반 혁신정책의 경우에는 수요를 구체화하여 이에 대해 혁신주체들이 반응할 수 있도록 자극하는 정책으로 혁신활동에 대한 의지를 고취하는 접근법이라 할 수 있다. 수요기반 혁신정책에는 규제, 공공구매, 표준화 등의 정책수단을 고려할 수 있다. 이처럼 다양한 선행연구들은 사례조사 및 실증분석을 통해 공공구매로 대표되는 수요기반 혁신정책이 혁신유발 측면에서 더욱 효과적이라는 공통된 결과를 내놓고 있다. 이는 R&D 조세지원 등과 같은 공급 중심 정책수단의 경우 근본적으로 기술공급자에 초점을 맞춰 새로운 기술과 제품 및 서비스 개발만을 유도할 뿐 이후 신기술의 확산과 그에 따른 관련 혁신주체들의 학습효과 증대 등 장기적 측면에서의 효과가 매우 제한적이기 때문이다. 그리고 이와 같은 정책수단들은 재정, 인력 지원 등 형태로 기업들의 R&D 비용을 감소시켜 이들의 연구개발 활동에 대한 투자를 구축할 수 있는 위험도 지니고 있다. 그에 반해, 공공구매의 경우 수요를 구체화함으로써 혁신을 촉진하는 역할을 가진다. 잠재적 공급자들은 산업 초기, 산재된 수요 속에서 시장 불확실성에 인한 구체화된 수요에 대한 정보 비대칭성을 지닌다. 이런 상황에서 공공구매는 수요를 구체화함으로써 공급자들에게 수반되는 위험과 불확실성을 제거하고 공급자와 수요자 간의 상호작용 및 네트워크 효과가 발현되도록 도모한다. 다시 말해, 혁신을 통해 수익을 올릴 수 있는 기회를 혁신주체들에게 제공함으로써 기술공급자와 사용자의 상호작용을 촉진하는 역할을 가진다고 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 진행된 선행연구 대다수는 공통적으로 공급기반 혁신정책에 비해 수요기반의 혁신정책인 공공구매가 혁신유발 측면에 있어서 더욱 효과적임을 주장한다. 예로, Rothwell and Zegveld(1981) 및 Geroski(1990)의 경우 R&D 지원제도 및 세액공제와 공공구매 간의 혁신 성과에 대해 비교하고자 하였으며 장기적인 측면에서 바라보았을 때 공공구매가 R&D 지원금에 비해 더욱 혁신을 유발하는 데 있어서 효과적임을 확인하였다. 더불어 Palmberg(2004)는 1984년부터 1998년 기간 동안 상업화에 성공한 프로젝트의 상당수(약 48%)가 공공구매에 의한 성공이었음을 실증적으로 규명하였고, BDL(2003) 연구 역시 기업 대상 설문조사를 통한 실증분석을 통해 새로운 수요가 혁신유발에 있어서 가장 중요한 요소임을 밝혔다. 특히, 기후 변화와 지속가능한 경제 발전이라는 두 가지 목적의 동시 달성을 위하여 선진국을 중심으로 친환경 제품에 대한 공공구매(Green Public Procurement; GPP)는 그 중요성이 거듭 강조되고 있다. 친환경 산업의 경우에는 대규모의 매몰 비용으로 인하여 상업화와 기술적 혁신의 어려움이 크기 때문에 경제적, 기술적 불확실성이 크다. 이러한 이유로 국가 및 공공 부문 주도로 IT, BT, NT 분야 기술개발 성공 사례를 경험한 선진국을 중심으로 Green Technology(GT) 역시 공공 부문의 적극적 개입을 통해 발전시키고자 하는 움직임이 있다. 그리고 이를 위한 정책수단으로서 GPP가 활발하게 활용되고 있다. 유럽의 주요 선진국에서는 환경적 요소를 첨가한 공공구매의 비중이 20%를 넘고 있는데, 특히 영국의 경우에는 75%의 공공구매가 친환경 제품의 공공구매로 이루어지고 있다. 앞에서 선행연구 고찰을 통해 도출한 GPP의 거시경제적 효과를 보다 종합적으로 도식화한 인과지도를 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 우선 GPP는 수요에 대한 구체화를 통해 녹색 산업 내 잠재적 공급자들로 하여금 혁신활동에 수반되는 리스크를 감소시키게 되며(최양락 외, 2011; Uyarra and Flanagan, 2009; Edler and Georghiou, 2007; Marron, 2003), 이는 그들의 생산 및 혁신활동 관련 의사결정에 영향을 끼치게 된다. 그에 따라 이들의 의사결정은 시장 초기 새로운 제품개발을 위한 R&D 투자, 기존 제품에 대한 R&D 투자를 통한 제품 혁신 등으로 나타나며(Edquist and Zabala, 2012; Hommen and Rolfstam, 2009), 이와 동시에 생산하는 데 있어서 투입되는 에너지 소비 구조에도 영향을 간접적으로 끼치게 된다. 이와 같은 의사결정 변화는 기업의 생산기술의 변화를 일으키게 되고 더불어 R&D 투자를 통해 기업의 지식 스톡은 쌓이게 된다. 여기에서 기업의 지식스톡은 산업의 지식스톡에 영향을 끼치게 되고, 산업 간 연계정도는 산업 간 스필오버 효과에도 영향을 미친다. 이러한 스필오버 효과에 의해 개별 기업들은 생산성 증대라는 효과를 얻게 된다. 하지만 GPP의 효과성에 대한 반론 역시 존재하는데, 일부 경제학자들은 정부의 공공구매에 의한 적극적 시장 개입은 오히려 시장의 효율적 기능을 저해할 수 있으며 국가의 역할은 제한되어야 함을 강조한다. 더불어 GPP가 환경정책의 일부라는 측면에서 바라보았을 때 환경 규제 같은 직접적 정책개입이 기후변화 대응에 더욱 효과적이며 GPP의 효과가 제한적임을 주장하기도 한다. 이와 같이 GPP의 잠재적 효과성에 대한 논의가 지속적으로 제기되고, 심도 있는 효과성 분석이 이뤄지지 않은 것은 지금까지 GPP의 효과를 분석하는 데 있어 통합적 분석틀이 부재했기 때문이다. GPP의 주요 목표는 환경성 향상을 통한 기후변화 대응, 기존 산업 및 신산업의 혁신 유발 통한 산업경쟁력 확보, 그리고 친환경제품 확산을 통한 정부 지출 효율성 및 사회적 편익 증대 등으로 요약할 수 있다. 이처럼 GPP는 다양한 경로를 통해 경제체제 전반에 직·간접적 효과를 가져오게 된다. 하지만, GPP효과 분석을 위한 선행연구 대부분은 부분 균형적틀에 머무르고 있으며 개별 효과에만 초점을 맞춰왔다. 이와 같은 분석틀 하에서는 경제주체 간, 산업 간 연관관계에 따른 정책의 환류효과 등을 고려하지 못함으로써 경제적·사회적 효과의 통합적 이해가 제한적이게 된다. 최근 선진국을 중심으로 공급 중심 혁신정책 정책 프레임에서 벗어나, 시장의 수요에 영향을 줄 수 있는 수요 중심 혁신 정책에 대한 관심이 높아지고 있다. 특히, 지속가능 경제성장을 위해 친환경 제품에 대한 공공구매(GPP)는 그 중요성이 거듭 강조되고 있는 상황이다. 이와 같은 공공구매의 규모, 정책적 중요성과 지원수단으로서의 높은 효용성에도 불구, 혁신을 위한 공공구매의 효과와 공공구매에 따른 거시 경제적 효과에 대한 심도 있는 논의는 부족한 실정이다. 또한 기존 연구들은 부분 균형적 틀에서 정책효과를 파악하고 있기 때문에 통합적 차원의 공공 구매 정책에 따른 효과를 제시하지 못하고 있다. 이에 대해 본 연구에서는 공공구매정책의 주요 효과를 살펴봄에 있어서 CGE 모형을 적용하는 방안을 제시하고 그 타당성에 대해서 알아보았다. 경제적 자원을 효율적으로 분배하기 위해서도 거시경제 전반에 걸친 정책 분석도구는 반드시 필요하다. 즉, 국가가 가진 한정된 자원을 효율적으로 배분하여 전반적인 형평성과 경제 성장 잠재력을 해치지 않을 수 있도록 해야 하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 혁신정책의 거시적 효율성을 분석할 수 있는 정책 분석 도구가 필요하다. 이와 같이 구축된 통합적인 분석틀을 바탕으로 공공구매정책에 대한 정량적인 분석이 이루어지기 위해서는 혁신 활동과 거시경제 사이 상호관계가 고려된 CGE 모형 기반 정책 시뮬레이션이 필요하다. CGE 모형은 현실경제를 구성하는 경제주체를 모형 안에 반영하여 경제 내의 모든 재화와 서비스 시장이 일반균형을 이룰 수 있도록 도출하는 절차가 분석의 핵심이 되는 분석모형이다. 이러한 CGE 모형은 다양한 변수들 사이의 방정식 체계로 이루어져 있다. CGE 모형은 추상적인 방정식 모형에 생산기술, 선호관계, 생산요소 부존량, 정부의 경제 정책 등에 관한 구체적인 가정을 도입하여 경제의 일반균형을 묘사하는 방정식 체계로, 경제정책 혹은 제도변화에 따른 경제적 효과를 분석할 수 있는 유용한 도구라고 볼 수 있다. 그에 따라 정책도구 변수 혹은 정책 충격(policy shocks)에 따른 경제 전반의 파급효과 분석을 위해서는 복잡한 현실 경제문제를 묘사하는 경제변수들이 상호 유기적 연관관계를 가지고 있는 종합적 일반균형 체계의 도입이 필요하다. 혁신정책 분석 및 평가를 위한 국내외 CGE 연구는 상대적으로 덜 활성화되어 있으며, 체계적인 모형이 정립되지 않은 상태에서 학술적인 제안이 몇몇 시도되고 있는 상황이다. 이와 같은 공공구매의 규모, 정책적 중요성과 지원 수단으로서의 높은 효용성에도 불구하고 혁신을 위한 공공구매의 효과와 공공구매에 따른 거시 경제적(economy-wide) 효과에 대한 심도 있는 논의는 부족한 실정이다. 또한, GPP에 따른 정책 효과를 파악하고자 한 실증연구들 역시도 환경적 효과에 머물러 있거나 경제적 효과를 분석한 연구들 역시 부분 균형적(partial equilibrium) 틀에서 수행하는 등 통합적 차원의 공공구매 정책에 따른 효과를 제시하지 못하고 있다. 따라서 본 연구에서는 GPP가 거시경제 전반에 미치는 영향이 다양한 경로로 나타남을 보이고, 이를 종합적으로 분석하는 통합적 관점 하 일반 균형적 분석의 필요성에 대해 알아보고자 한다. 특히, 통합적 관점에서 공공구매정책의 경제적 파급효과를 파악함에 있어서 연산일반균형(Computable General Equilibrium; CGE) 방법론을 적용하는 방안에 대해 구체적으로 살펴보고자 한다. 이러한 연구의 결과 혹은 방법론들은 이후 혁신정책의 효과를 사전적으로 파악할 수 있도록 함으로써 혁신정책의 과학화를 위한 객관적 기반 자료를 제시할 수 있을 것으로 기대된다.