고용보험의 적용 범위 확대와 사각지대 해소를 위한 보험료 지원 정책 및 운영 체계 개선 방안 doc_id PCY_201612210942579691_2

2015년 8월 현재 고용보험 가입자는 전체 근로자의 63.7%에 그친다. 특수직역연금이나 국민연금 등 다른 사회보장체계의 보호를 받을 수 있는 근로자 유형을 제외하면, 특수형태근로종사자, 예술인, 초단시간 근로자, 가사근로자가 고용보험 적용이 제외되는 주요한 취약 계층이다. 고용보험법은 근로기준법상 근로자 개념을 그대로 사용하고 있으므로 근로기준법상 근로자 범위에 포섭되지 않는 특수형태근로종사자는 고용보험법에서 배제된다. 특수형태근로종사자는 근로자와 비슷한 종속적 지위에서 자신의 노무를 제공하지만, 노동관계법의 보호를 받지 못하여 계약 해지로 인한 실업 위험이 높은 집단이다. 그래서 이들 중 일부는 산재보험에서 보호하고 있기도 하다. 이러한 필요 때문에 특수형태근로종사자에 대한 고용보험 적용이 검토되고 있다. 구체적인 적용 방안에 대해서는 다양한 논의가 진행되고 있다. 한편에서는 근로관계를 중심으로 하는 기존의 고용보험 체계를 유지하면서 전속성 종속성 관리가능성 등을 기준으로 특례를 인정하여 확대해 나가는 방안이 제기된다. 가입자로부터 징수하는 고용보험료는 보험사업별로 구분하여 산정하는데, 실업급여 보험료는 사업주와 근로자가 1/2을 각각 부담하며, 고용안정과 직업능력사업 보험료는 사업주가 전액을 부담한다. 고용보험료는 근로자의 보수에 보험료율을 곱하여 산정한다. 보수는 소득세법에 따른 근로소득에서 비과세 근로소득을 뺀 금액을 말한다. 2011년 사회보험의 징수업무가 통합됨에 따라 보험료 부과기준의 일원화 조치에 따라 임금총액에서 보수(소득세 부과대상 근로소득)로 변경되었다. 고용보험료율은 보험수지의 동향과 경제상황 등을 고려하여 1,000분의 30의 범위에서 고용안정 직업능력개발사업의 보험료율 및 실업급여의 보험료율로 구분하여 대통령령으로 정한다. 1995년 시행 초기에는 실업급여사업은 0.6%, 고용안정사업은 0.2%, 직업능력개발사업은 기업 규모에 따라 0.1～0.5%(1999년까지 1,000인 이상 기업은 직업훈련분담금을 납부하였음)를 부담하였다. 외환위기를 맞아 고용보험 지출이 급증함에 따라 실업급여사업과 고용안정사업의 보험료율이 각각 1.0%, 0.3%로 인상되었다. 고용보험 적용 징수업무는 고용보험 시행 초기에는 지방노동관서 관리과에서 담당하였다. 한편 산재보험은 적용․징수와 보상업무 일체를 근로복지공단에서 1995년 5월부터 수행하였다. 1999년 관리체계가 유사한 고용보험과 산재보험의 징수업무를 일원화하여 효율성을 높이는 목적으로 고용보험 적용 징수업무가 근로복지공단으로 이관되었다. 피보험자 관리업무는 실업급여와 밀접히 연계되어 있다는 판단에 따라 고용센터는 고용보험 피보험자 관리, 고용안정, 직업능력개발사업, 실업급여 지급 등의 업무를 담당하였다. 이에 따라 피보험자 관리는 고용센터, 사업장 관리 부과 징수업무는 근로복지공단이 담당하여 고용보험 업무를 이원적으로 운영하는 방식이 현재까지 이어지고 있다. 2011년에는 사회보험 징수업무가 통합되었다. 사회보험 적용 징수를 국세청 산하 징수공단을 신설하여 일원화하고, 기존의 보험공단을 서비스 기관화하는 당초 계획과는 달리 징수업무만이 국민건강보험공단에 위탁되는 방안으로 변경되었다. 한편 중소규모 사업주의 보험사무 처리 부담을 경감하기 위해 보험사무대행기관 제도를 운영하고 있다. 보험사무대행기관은 위탁사업장의 보수총액 등의 신고, 개산 확정보험료의 신고, 보험관계의 성립 변경 소멸의 신고, 위탁사업주 소속 근로자의 고용보험 피보험자격 관리에 관한 사무 등을 대행한다. 근로복지공단이 인가를 하는데, 1998년 10월 고용보험이 전 사업장에 적용됨에 따라 인가 대상을 대폭 확대하였다. 사업주 등을 구성원으로 하는 특별법에 의해 설립된 단체(중소기업협회, 상공회의소, 건설협회 등), 민법 제32조에 따라 고용노동부 장관의 허가를 받아 설립된 법인(경총 등), 관계 법률에 따라 주무관청의 인 허가를 받거나 등록등을 한 법인(전국경제인연합회, 연합단체인 노동조합, 노무법인 등), 공인노무사법 제5조에 따라 등록한 사람으로서 직무를 2년 이상 하고 있는 사람 등이다. 2014년 9월에는 세무사법 제6조에 따라 등록을 하고 직무를 2년 이상 하고 있는 사람으로서 고용노동부 장관이 정하는 교육을 이수한 사람을 추가하였다. 이에 법적인 적용대상임에도 불구하고 가입하지 않은, 이른바 실질적 사각지대를 해소하기 위한 정책적 논의가 시작되었다. 노동시장 이동성이 높아지고 고용형태가 다양화되어 가는 상황에서 노동시장 지위가 사회보험 배제로 이어지는 구조가 고착화될 경우, 사회보험이 오히려 불평등을 확대하는 위험이 커지기 때문이다. 사회보험 사각지대는 법적인 적용제외보다 미가입으로 인해 발생하는 규모가 더 크다. 특수직역연금 등의 별도의 보호를 받는 경우와 근로자와 자영자의 경계에 있는 특수형태근로종사자를 제외하면, 근로자 가운데 적용제외자는 초단시간 근로자와 65세 넘어서 취업하는 경우에 그친다. 미가입 문제를 해결하지 않고서는 사각지대 해소가 어려운 것이다. 한편 모든 가입자에게 동일한 보험료율을 부과하는 방식은 저임금근로자 및 영세사업주에게 상대적으로 큰 부담을 주게 된다. 사회보험은 가입자 간 위험을 재분배하므로 저임금 고용에 더 많은 혜택을 주지만, 보험료 부담을 상대적으로 더 크게 느끼기 때문에 가입을 기피하게 된다. 또한 사회보험료를 감면하는 선진국들의 경험도 사회보험 재정을 가입자의 부담에 의존해야만 하는 것은 아님을 보여준다. 법적인 적용대상임에도 불구하고 사회보험에 가입하지 않는 사각지대가 2014년 8월 현재 적용대상 임금근로자의 1/4에 이른다. 이러한 실질적 사각지대를 해소하기 위해 사회보험료를 지원하는 두루누리사업이 시행되고 있다. 수혜자 규모의 확대에도 불구하고 사회보험의 사각지대 해소가 저조하다. 수혜자 가운데 기존 가입자가 절반에 이르며 상용근로자가 대부분을 차지하고 일용근로자는 5.4%로 낮은 수준이다. 사회보험은 가입을 통해서 그 이익을 경험하는 경험재(experience goods)의 특성을 가진다. 단기적으로는 사회보험 가입률 증가가 미미하더라도 신규 가입률이 증가하면 중장기적으로 사회보험 사각지대 해소에 기여할 수 있다. 사각지대 해소 효과를 높이는 방향으로 사회보험료 지원정책을 개선할 필요가 있다. 이에 사회보험 사각지대 해소를 목적으로 ‘두루누리 사회보험료 지원사업’이 2012년 2월 시범사업을 거쳐 2012년 7월 전국적으로 시행되었다. 10인 미만 사업장의 저임금 근로자를 대상으로 고용보험과 국민연금의 일부를 지원하고 있다. 사회보험료 지원정책은 사회보험 사각지대를 낳는 가장 큰 유형인 보험료 미납 문제에 주목하여 사회보험에 가입할 금전적 유인을 제공함으로써 사회보험의 보편성을 확대하였다는 점에서 정책적인 의의가 크다고 평가된다. 사회보험료 지원은 사업주의 신청을 통해 이루어진다. 사회보험에 가입하지 않은 근로자들이 어디에서 일하는지를 사회보험 징수 당국이 파악하지 못하기 때문에 사업주의 신청에 의해 지원이 이루어질 수밖에 없다. 그러나 사회보험료 지원금액보다 더 많은 보험료를 추가 부담해야 하고, 고용하는 근로자의 수와 소득의 공개에 따라 조세 부담이 증가하기 때문에 사회보험 사각지대에 있는 사업주가 신청 자체를 기피하는 경우가 많다. 이에 가입누락 사업장이나 근로자를 발굴하는 행정적인 조치가 병행되고 있다. 건강보험공단과 근로복지공단의 가입서비스 요원들이 사각지대 발굴을 담당한다. 가입서비스 요원들은 사업체를 방문하여 두루누리사업의 취지와 사회보험의 필요성에 대해 설명하고 사회보험 가입을 권유하고 있다. 첫째, 사각지대 해소 효과를 높이기 위해서는 신규 가입자를 우대하는 방향으로 지원요건을 재설계할 필요가 있다. 2014년 6월 현재 두루누리 수혜자 가운데 수혜를 받기 이전에 고용보험에 가입중인 자가 50%, 최근 3년 이내에 고용보험 가입이력이 없는 신규 가입자가 18%, 나머지는 수혜와 동시에 가입하는 근로자이다. 2013년 근로장려금 수급자 중 두루누리사업 수급자가 10%에 불과하여 근로장려금과 두루누리사업의 중복 수혜는 매우 낮은 수준이지만, 기존 가입자에 대한 지원은 사각지대 해소에 그다지 기여하지 못하는 것이 사실이다. 이들에 대한 지원율을 낮추더라도 고용보험에서 이탈할 가능성이 낮으므로, 최초 가입자와 신규 가입자를 우대 지원하는 것이 바람직할 것이다. 둘째, 사회보험료 지원을 통해 사각지대를 해소하는 효과는 사업주의 신청에 달려 있다. 즉, 사회보험 가입에 따른 혜택이 수반되는 비용보다 커야 당사자들이 두루누리사업에 신청할 것이다. 현재 고용보험과 국민연금만 지원하고 있으나 건강보험을 포함하여 지원하고, 지원기간 초기에 지원율을 높게 설정할 필요가 있다. 셋째, 사회보험료 지원만으로는 사회보험에 대한 인식전환 및 가입률 제고에 한계가 있다. 즉, 사각지대 문제를 개선하기 위해서는 가입유인 제고, 미가입 발굴의 확대, 제재의 강화가 균형을 이루어야 할 것이다. 미가입 다수 고용사업장, 반복적인 신고누락 사업장을 적발하여 과태료를 부과함으로써 의무 이행을 촉진할 필요가 있다. 넷째, 노사의 자발적인 사회보험 가입을 촉진하는 방안을 병행할 필요가 있다. 보험 가입 의무에 기초하여 보호관계가 성립하는 사회보험제도에서는 사업주의 의무 이행이 중요하다. 고용관계가 성립할 때 사업주는 근로자들을 대신하여 피보험자격을 신고하고 보험료를 납부할 의무를 가지기 때문이다. 그러나 근로자의 수급권을 확보하고 사업주의 의무 이행 촉구를 위해 피보험자격 확인청구제도를 활성화할 필요가 있다. 둘째, 공단 간 두루누리사업 수행방식의 차이를 줄여나갈 필요도 있다. 근로복지공단과 국민연금공단은 각각의 보험 성격에 따라 두루누리사업을 추진하고 있는데, 적용대상, 지원대상, 인정성립조치 등의 불일치는 민원 발생뿐만 아니라 어느 하나의 가입누락을 야기할 수 있기 때문이다. 셋째, 고용보험 자격관리 및 징수체계의 일원화를 추진할 필요가 있다. 자격관리와 부과징수는 불가분의 관계임에도 불구하고 피보험자격 관리는 고용센터, 사업장 관리 부과 징수는 근로복지공단이 담당하고 있다. 고용보험 업무의 이원화는 고용보험 성립사업장에 대한 피보험 자격관리 업무의 혼선을 초래하여 사각지대 해소에 비효율적이다. 근로복지공단이 사업장 성립조치를 하더라도 고용센터에서 피보험자 취득 처리가 이루어지지 않으면 보험료를 부과할 수 없다. 또한 고용보험의 자격관리 정보와 근로복지공단의 근로자 고용정보가 중복 관리되고 있는데, 두 정보가 불일치할 경우 보험료와 급여가 별개로 이루어질 수 있다. 동일기관에서 자격관리 및 보험료 부과를 수행하도록 업무 담당기관을 일원화할 필요가 있다.