유럽 내 청년실업 및 니트(NEET) 문제 해결을 위한 '청년보장(Youth Guarantee)' 프로그램의 도입 배경, 이행 현황 및 성공적인 정착을 위한 과제 doc_id PCY_201612290939005501_1

현 상황을 살펴보면, EU 회원국들이 유럽의 미래세대들에게 지속가능한 고용 및 훈련 기회를 제공해야 할 필요성이 절실함을 알 수 있다. EU 집행위원회는 우려할 만큼 높은 청년실업률에 직면하여 행동을 취하기로 결정하고, 2012년 12월 EU 회원국 전체에서 ‘청년보장’ 프로그램을 실행할 것을 제안하였다(European Commission, 2012). 청년 니트 인구의 확산에 따른 매우 높은 비용과 함께, 경제위기 이후 실업의 여파가 특히 청년들에게 크게 미쳤다는 점이 청년보장 프로그램 수립의 주요 동기였다(Eurofound, 2012; Eurofound, 2014). 실직 또는 학업을 마친 지 4개월 이내에 청년들이 노동시장에 재합류하도록 함으로써 이들의 실직을 막고 노동시장 장기 이탈을 예방한다는 것이, 오스트리아, 핀란드, 스웨덴의 성공적인 경험을 기반으로 하여 EU 차원에서 청년고용을 위해 수립된 새로운 “포괄적(umbrella)” 정책인 청년보장 프로그램의 핵심이다. 2013년 4월 22일, EU 이사회는 청년보장 프로그램 수립 권고를 발표하였고, 뒤이어 2013년 6월 EU 이사회는 이를 승인하였다. 2013년 4월 “EU 이사회 청년보장 프로그램 수립 권고"는 다음과 같이 제시하고 있다. 유럽 전역에서 청년들이 최근의 경제위기로 크게 타격을 입으면서, EU 회원국 대다수에서 청년층에 대한 노동시장 전망이 급격하게 악화되었다. 조심스럽게 긍정적인 동향들이 일부 제시되고 있긴 하지만 EU 회원국의 3분의 2가량이 여전히 국내 사상 최악의 청년실업률을 경험하고 있다. 그리스, 스페인, 크로아티아, 이탈리아 등은 40%가 넘는 청년들이 실직상태에 있다. 또한 EU 전역에 걸쳐 니트(NEET, 미취업자 중 정규교육과 직업훈련을 받지 않는 자)의 비중도 우려할 만큼 높다. 청년실업 위기에 대한 대응으로, 2013년 EU 이사회는 실직하거나 교육을 마친 청년들에게 그 시점으로부터 4개월 내에 양질의 일자리, 지속적 교육, 견습 또는 훈련 과정을 제공하려는 목적으로 ‘청년보장(Youth Guarantee)’ 프로그램의 수립을 권고하였다. 청년보장 프로그램은 2012년에 대부분 개념이 정립되고 2013년에 EU 차원에서 승인을 받아, 2014년 예비대책(European Commission, 2014)이 마련되어 이행되기 시작했지만, 이러한 정책은 유럽에서 가장 빠르게 이행된 정책 중 하나로 꼽을 수 있다. 이미 청년보장 제안은 매우 빠르게 채택된 바 있으며 이는 청년고용 위기 문제에 신속하게 대처해야 한다는 유럽 차원의 위기감을 반영하는 것이기도 하다(European Commission, 2014b). EU 이사회 권고는 이러한 6개 요소의 중요성을 강조하고 있지만, 청년보장 프로그램 이행에 있어서는 ‘만병통치약과 같은 해법은 없다'는 접근법이 현재의 청년실업 상황을 적절히 해결할 수 있다는 점도 강조되어야 한다. 회원국들은 자국의 국가, 지역 및 소지역적 특성을 고려하는 동시에 위에서 언급한 권고들을 충분히 수용해야 할 것이다. 이와 마찬가지로, 2014년과 2015년의 청년실업률은 2013년에 비해 눈에 띄게 감소하였다. 유럽 차원에서 보면, 2015년 청년실업률은 20.3%로, EU 역사상 가장 높은 수준을 기록하였던 2013년의 23.5%와 비교된다. 청년실업률 감소는 루마니아, 핀란드, 룩셈부르크, 이탈리아를 제외한 모든 회원국에서 나타났으며, 이러한 감소세는 2016년에 들어서서 더욱 확고해졌다. 2015년 2월, 청년실업률은 2009년 4월 이후로 가장 낮은 수준인 19.4%를 기록했다(Eurostat, 2016b). 그러나 이러한 중요한 개선 조짐에도 불구하고, 다수의 지중해 연안 국가들에서는 여전히 청년실업률이 높게 나타난다. 포르투갈과 키프로스에서는 청년실업률이 30%를 상회하는 한편, 크로아티아, 스페인, 그리스에서는 계속해서 40%를 넘어서고 있다. 더구나, 청년 장기실업도 문제가 되고 있다. 사실, 학교-직장으로의 이행 과정에서 단기 실직은 일반적인 경우로 간주될 수 있지만, 청년들이 노동시장으로부터 장기간 이탈되는 경우에는 취업경력 미흡, 임금에 불리한 조건 형성, 노동시장 이탈 위험 증가, 반사회적 생활 방식 등으로 평생에 걸쳐 그 영향이 나타날 수 있으며, 결과적으로 사회적 소외가 심화된다(Eurofound, 2012; Eurofound, 2015). 이러한 점에서, 유럽 차원의 장기실업이 전체 청년실업에서 차지하는 비중은 약 3분의 1에 달한다. 하지만 이러한 상황은 국가별로 상당한 차이가 있다. 일부 국가에서는 청년실업률이 높은 동시에 장기 청년실업률도 높게 나타난다. 그리스, 크로아티아, 이탈리아가 이에 해당하며, 청년 실직자의 절반가량이 장기 실직자이다. 이와는 반대로 청년층에서 장기 실직자의 비중이 가장 낮은 국가들로는 핀란드, 덴마크, 스웨덴이 있으며(모두 전체 청년실업자 대비 10% 미만)(Eurostat, 2015a), 오스트리아가 그 뒤를 잇고 있다. 이 국가들은 모두 이미 청년보장제도가 실행되어 제 기능을 발휘하고 있다. 끝으로, 청년실업 동향에 이어, 유럽에서 니트 비중도 2013년 13%에서 2014년에는 2009년과 동일한 수준인 12.4%로 크게 감소하였다(Eurostat, 2015b). 이러한 감소는 20개 EU 회원국에서 기록되었으며 불가리아, 체코공화국, 그리스, 스페인, 라트비아, 리투아니아, 헝가리, 포르투갈, 영국의 성과가 크게 기여하였는데, 이 국가들은 2013년 수치에 비해 1%포인트가 넘는 감소를 보였다. 이와는 반대로, 몰타와 룩셈부르크에서는 니트 인구가 두드러지게 증가하였음에도 불구하고, 룩셈부르크의 경우 유럽에서 니트 인구의 비중이 여전히 가장 낮은 국가에 속한다. 니트 인구의 규모 못지 않게, 그 구성을 이해하는 것도 흥미로운 일이다. 실제로, 니트 인구는 매우 이질적인 집단이기 때문에, 그 구성을 살펴보면 유럽 청년실업 문제의 원인들이 무엇 인지를 이해하는 데 도움이 되며, 청년 노동시장 재통합을 위해 어떠한 개입 대책이 필요한지도 알 수 있다. Eurofound 2016과 EU 노동력 조사(EU Labour Force Survey)에 의하면, 니트는 다시 7개의 하위집단으로 분류할 수 있다. 또한 교육제도 및 노동시장의 충분한 흡수 능력이 필수적이다. 청년보장 프로그램의 성공적인 이행을 위한 필수조건으로서, 노동시장뿐만 아니라 교육 및 훈련제도가 청년 니트를 흡수할 수 있어야 한다. 현재로서는 많은 회원국의 경우에 기업들의 노동수요와 이를 충족할 수 있는 VET 제도의 역량 불균형뿐 아니라 청년 실직자와 니트 집단의 규모 때문에, 교육 및 훈련제도가 모든 청년들에게 기회를 제공할 수 있는 상태가 아니다. 게다가 사용자가 청년들에게 일자리와 (견습제 등의) 훈련을 제공할 수 있는 흡수 능력도 또한 제한되어 있다. 많은 유럽 국가들이 견습제, 이중 변화형태(dual trajectories) 및 심지어 인턴제의 문화가 아직 충분히 발달되어 있지 않다. 청년보장 기본틀에 따라, 대다수의 회원국들은 이중 VET 경로를 현실화하는 데 중점을 두고 있지만, 견습제가 제 기능을 발휘하기 위해서는 교육기관과 사용자 간 강력한 파트너십뿐 아니라 그들의 인식 변화가 또한 필요하다.