플랫폼의 특성과 비즈니스 모델 변화에 따른 효과적인 규제 프레임워크 구축 및 규제 방식에 관한 논의 doc_id PCY_201612300314188281_2

오히려 플랫폼의 병목(bottleneck) 기능은 통신망 가입자구간(local loop)에 비해 입증하고 규제하기가 어려워 심각한 우려를 촉발시킬 수 있다. 한편, 플랫폼이 지닌 다면적 시장(multi-sided market)의 특성으로 인해 산업표준을 설정하기 위해서 협력하거나 상호보조하는 것을 통해 원가에 기반하지 않는 가격을 설정하는 행위에 대한 규제논리가 타당성을 잃게 될 수 있다. 더불어 전혀 다른 분야에서 생성된 플랫폼이 서로 직접적으로 경쟁관계에 놓이게 됨에 따라, 기업들의 플랫폼 활동을 별개의 관련 시장에서 파악하기보다는 생태계 내에서 비즈니스 모델에 따라 평가할 필요성이 증대되고 있다. 이와 관련하여 국내에서는 플랫폼 중립성 확보를 위해 지배적 사업자에 ‘사전규제’가 이뤄져야 한다는 주장과 ‘선(先) 가이드라인 적용, 후(後) 사후규제’ 방안이 공방을 벌인 바 있다. 첫째, 플랫폼 규제 프레임워크는 다양한 기술과 시장에 걸쳐 운영될 수 있어야 한다. 유럽의 현행 전자통신 부문에 대한 규제는 액세스 시장의 경쟁문제에 초점을 맞추어 상류 시장의 발전이 무시되고 있다. 그러나 갈수록 액세스 시장의 지배적 사업자가 경쟁 사업자와 이용자에 대해 지배력을 남용할 가능성이 커질 뿐만 아니라, 과거 지배력 남용의 대상이었던 서비스 제공 사업자, 콘텐츠 제공 사업자, 소프트웨어 및 하드웨어 제조업체 등에 의존하는 양상을 보이고 있다. 일반적으로 플랫폼 규제에 관한 논의는 관련 시장의 밖에서 운영되는 기업을 대상으로 한 플랫폼 사업자의 남용행위와 관련을 가진다는 점에서 네트워크 사업자에 국한된 망중립성의 범위보다 넓다고 할 수 있다. 네트워크 사업자와 같이 하나의 플랫폼 사업자 유형을 규제하기 위한 논의는 해당 사업자가 다른 유형의 플랫폼 사업자와 효과적으로 경쟁할 수 있는 능력을 저해할 소지가 있다. 플랫폼의 병목 기능과 다양한 통제 형태는 규제개입의 필요성을 증대시킨다. 규제 개입이 필요할 경우 사전적 개입(ex ante intervention)이 필요/바람직한지, 산업전문 규제(sector-specific regulation)가 필요/바람직한지에 관한 근본적인 문제가 제기될 수 있다. 이와 관련하여 경쟁법이 원칙적으로 의도되거나 감지된 행위에 대해 사후적으로 개입함으로써 ICT 산업과 같이 빠르게 발전하는 분야에 대해 더 많은 문제를 발생시킬 수 있다는 사실을 고려해야만 한다. 한편, 산업전문 규제는 지배력 남용의 가능성뿐만 아니라 남용행위가 발생하지 않았을 때조차 사전적으로 개입하기 때문에, 지배적 사업자에 대해서는 의무를 부과하고 그 밖의 사업자에 대해서는 권리를 부여하는 비대칭적인 상황을 초래하게 된다. 현행 EU의 전자통신 분야에 대한 규제는 규제를 부과하는 데 있어 시장획정-시장분석-규제부과의 3단계 접근법을 취한다. 먼저, 시장획정 측면에서는 사전규제가 부과될 만한 시장을 미리 규정하고 있으나, 플랫폼과 관련된 경쟁이슈를 포괄하는 데 한계가 있기 때문에 이를 다룰 수 있도록 개선할 필요가 있다. 또한 지나치게 엄격한 규정은 다양한 플랫폼 비즈니스 모델 유형을 감안하기 힘들어 바람직하지 못하다. 이와 관련하여 사전규제가 부과될 만한 시장을 규정하는 데 있어 반드시 이용자의 지위에 대한 조사가 수반되어야만 함을 강조하고 있다. 단순히 수동적인 소비자로서 포함 시키기보다는 소비자의 선택에 의해 시장 간 외부성, 특정 플랫폼의 가치와 시장점유율이 결정되며, 이러한 선택이 요금, 기술, 서비스 제공, 특정 플랫폼의 성공과 지속성에 대한 기대, 유용성 등 다양한 요인에 의해 영향을 받게 됨을 고려해야 할 것이다. 세 번째 단계는 필요한 경우 규제조치를 부과하는 것으로 유럽의 규제 프레임워크는 사전적으로 부과할 수 있는 규제조치를 Access Directive나 Universal Service Directive에 규정하고 있으며, 주로 도매시장에 초점을 맞추고 있다. 하지만 규제조치가 본질적으로 네트워크와 관련을 가짐에 따라 플랫폼에 대해 직접적으로 적용하는 데는 한계가 존재한다. 네트워크/플랫폼에 대한 접근 의무를 부여할 수 있는 가능성의 차원에서는 Access Directive의 투명성(transparency), 비차별성(non-discrimi-nation), 회계분리(accounting separation), 코로케이션 및 설비 공유(co-location and facility sharing), 기술 표준(technical standards), 가격규제(price control), 원가 기반(cost orientation), 그리고 정보의 공표와 접근(publication and access to infor- mation) 등을 활용할 수 있다. Ballon & Heesvelde(2011)는 다양한 형태의 ICT 플랫폼을 규제 관점에서 살펴보기 위해 게이트키퍼의 기능을 넘어서 가치제안(value proposition) 상에 플랫폼이 행사하는 통제에 따라 4가지 유형으로 구분하고 있다. 이는 모든 플랫폼이 중요한 게이트키퍼 기능의 집합체로서 통제를 목표로 하고 있다는 점을 근거로 삼고 있다. 현재 플랫폼 선도기업들이 중요한 게이트키퍼 역할을 담당하고 있지만, 이는 반드시 플랫폼 사업자가 고객관계나 플랫폼 상에서 거래되는 상품과 서비스의 가치제안을 모으는 데 필요한 자산을 통제할 수 있다는 것을 의미하지는 않는다. 첫 번째 유형은 최종 가치제안뿐만 아니라, 고객관계에 대해서도 통제를 가하지 않는 중립 플랫폼(Neutral Platform)이다. 중립 플랫폼은 플랫폼 사업자가 가치제안과 관련된 자산을 거의 보유하지 않아 게이트키퍼의 역할을 수행하지 않으며, 고객과 결제관계를 구축하지 않아 고객에 대해서도 소유권을 지니지 않는 경우라 할 수 있다. 두 번째로는 가치제안과 관련된 자산의 대부분을 다른 사업자에 의존하지만, 고객과의 관계를 통합하는 중개 플랫폼(Broker Platform)을 들 수 있다. 페이스북과 이베이가 중개 플랫폼의 전형적인 예를 제공한다. 이베이는 단순히 거래를 위한 장소만을 제공하고, 독립적인 판매자가 구매자에게 가치제안을 한다. 그러나 고객관계 측면에서 사람들이 이베이라는 브랜드는 잘 알고 있지만, 판매자에 대해서는 일반적으로 모르거나 관심을 가지지 않는다. 또한 이베이는 고객 소유권의 또 다른 중요한 측면인 결제과정을 지원한다. 세 번째 유형은 플랫폼 사업자가 서비스 제공과 관련된 자산의 대부분을 통제하지만, 고객관계가 제3자 개발자에게 남겨지는 제반환경 제공 플랫폼(Enabler Platform)이다. IMS 플랫폼이나 인텔 플랫폼을 이러한 유형으로 간주할 수 있다. 예를 들어, 인텔은 하드웨어 구조, 표준 및 애플리케이션 프로그래밍 인터페이스를 확고히 지배하고 있으며, 인텔 구동 개인용 컴퓨터가 창출하는 부가가치의 상당 부분을 차지하고 있다.