ICT 플랫폼 시장의 특성을 고려한 효율적이고 미래지향적인 규제 프레임워크 정립 및 사전·사후 규제의 상호보완적 적용 방안 doc_id PCY_201612300314188281_3

마지막 유형으로 가치제안과 관련된 대부분의 자산뿐만 아니라, 고객의 소유권 역시 플랫폼 사업자가 보유하는 통합 플랫폼(Integrator Platform)을 들 수 있다. 그러나 플랫폼 사업자는 플랫폼의 가치와 자사 가입자에 대한 서비스 제공 모두를 증진시키기 위해 적극적으로 제3자 개발자의 플랫폼 이용을 장려함으로써 다면적 시장을 구성하는 데 노력한다. 마이크로소프트의 윈도우 OS와 애플 아이폰이 이러한 유형에 해당된다. 애플은 아이폰과 관련된 하드웨어, OS와 다른 미들웨어, 앱스토어 포털과의 거래 시스템뿐만 아니라, 개별 애플리케이션 자체를 통제한다. 애플은 애플리케이션 사업자로부터 상당한 수익을 배분받으며, 철수(exit)에 대한 장벽을 설정할 수 있고, 애플리케이션의 브랜드, 검색 및 선택과 결제 측면에서 고객관계를 통제할 수도 있다. 그럼에도 불구하고 애플은 애플리케이션 개발 도구, 개발자 프로그램, 수익배분 모델 등을 통해 다수의 애플리케이션 개발자가 진입할 수 있도록 아이폰 애플리케이션 생태계를 적극적으로 조성함으로써 플랫폼의 역할을 담당하고 있다. 이러한 논의는 통신 사업자의 인터넷 콘텐츠와 서비스의 취급과 관련된 사전규제인 망중립성에 대한 요구를 기저로 하여 이루어지고 있다. 즉, 망중립성은 액세스 사업자 수준에서 플랫폼 중립성을 부과하는 것으로 해석될 수 있는 것이다. 그러나 플랫폼은 ICT 산업 내의 어디에서나 발생할 수 있으며, 가치사슬 상의 완전히 다른 부문에서 운용되는 플랫폼 간에 경쟁이 가능해졌다는 점에서 액세스 사업자는 더 이상 시장을 통제하거나 병목요소를 활용하는 유일한 사업자가 아닐 수 있다. 따라서 지배력의 남용에 대한 우려를 오직 액세스 사업자에 국한하지 않는 것이 공정하다고 할 수 있다. 실제로도 지금까지 액세스 사업자의 규제에 매진한 정책당국에 의해 새로운 환경에 적응하고, 플랫폼 중립성을 확보하기 위한 방안이 제안된 바 있다. 유럽 디지털 아젠다(Digital Agenda for Europe)의 경우 플랫폼 시장에 대한 규제 프레임워크의 필요성을 제기하였다. 플랫폼 규제를 위한 프레임워크나 원칙의 부재는 다양한 플랫폼 모델과 관련된 잠재적 문제를 다룬 이론적인 분석을 통해 해결하는 것이 바람직하다. 사전규제와 사후규제의 적용에 관한 최근의 연구는 사후규제가 불공정행위에 대처하는 데 효과적이며, 사전규제는 시장구조와 관련된 문제를 해결하는 데 적합하다는 측면에서 ICT 분야의 사전규제와 사후규제가 융합되어 상호보완적인 관계를 유지할 것으로 보고 있다. 예를 들어, De Streel(2008)은 생산의 수직적 구조, 진입장벽, 네트워크 효과가 클 경우 시장실패를 해결하기 위해 사후규제보다는 사전규제를 적용하는 것이 효율적이라고 주장하는데, 플랫폼 시장이 이러한 범주에 속할 가능성이 높다. 또한 사전규제와 사후규제 간 목적의 혼란을 최소화하기 위하여 사전규제의 목표를 독립적인 개념인 병목요소에 두고, 이를 중심으로 전문규제를 시행할 것을 제안한다. 요약하자면 첫째, 플랫폼 규제를 위한 사전규제와 사후규제에 대한 접근 방식은 병목요소 제거와 같은 규제목표와 연계된 개념에 대해서는 산업전문 규제기관이 사전규제를 적용함으로써 사후규제를 보완할 수 있다. 그러나 과잉규제와 산업발전 저해를 초래할 수 있어, 사전규제에 대한 비용편익 분석이 규제적용에 앞서 수행될 필요가 있다. 둘째, 망중립성 규제는 부분적으로 보다 일반적인 플랫폼 중립성을 확보하기 위한 논거를 제공할 수 있다. 실제로, 유럽의 망중립성에 관한 가이드라인은 소비자의 이익을 보호하기 위해 플랫폼 상에서 다양한 서비스 제공 사업자에게 전송되는 기능에 대한 최소한의 품질 수준을 설정하고, 투명성 요구사항(서비스의 성격, 트래픽 관리 기술, 대역폭 제한 및 전송속도와 같은 기타 제한)을 부과할 수 있는 권한을 규제 기관에게 부여하고 있다. 플랫폼 시장의 경우 현행 관련 시장을 획정하는 방식을 적용하는 것은 적합하지 않은데, 이는 다양한 기업들이 관련되어 있다는 점에서 기인한다. 이러한 기업들의 상당수가 지금까지 산업전문 규제를 준수하지 않아도 되었기 때문에 규제적용을 받지 않는 경쟁 사업자에 직면한 액세스 사업자에 대해서만 규제해야 하는지에 대한 문제가 제기된다. 또한 다면적 플랫폼 시장은 소비자 잉여를 감소시키지 않은 채 서비스와 상품을 결합함으로써 양 측면에 원가에 근거한 가격을 설정하지 않을 수 있기 때문에, 플랫폼에 대해서는 도소매 요금에 대한 규제수단을 항상 적용할 수 없다는 문제도 존재한다. 따라서 규제당국은 과도한 규제로 인해 시장발전을 저해할 수 있는 가능성까지 염두에 두어 이러한 문제들을 해결할 수 있는 방안을 강구하되, 다양한 플랫폼 유형에 적용할 수 있는 현실적이며, 미래지향적인 규제 프레임워크를 정립해야만 한다. 이와 같이 경쟁당국에 의한 플랫폼 규제는 행위에 초점을 맞추고 전문규제기관에서는 시장구조 개선을 위한 병목요소를 제거하는 데 주안점을 둔 특징을 보였으며, 양 규제기관 모두 사전규제와 사후규제를 가미하는 형태를 보였다. 따라서 ICT 플랫폼에 대해서도 이러한 접근방식을 취하는 것이 유효할 것으로 판단되고, 이를 위해서는 무엇보다도 규제당국 간의 긴밀한 협조가 요구된다고 할 수 있다. 그러나 사전규제의 무리한 적용은 산업발전을 저해할 수 있으므로 이의 적용에 앞서 비용편익 분석이 선행되어야 할 것이다. 둘째, 망중립성 규제가 플랫폼 중립성을 확보하기 위한 통신망에 대한 조치의 일환이라는 점에서 통신망 이외의 단말, 운영체제, 브라우저, 포털, 애플리케이션 등의 플랫폼이 지배력을 보유할 경우 해당 플랫폼에 대해서도 규제를 부과해 생태계를 구성하는 경제주체가 동등하게 경쟁할 수 있는 기반을 조성해야 할 것이다.