공정거래법의 목적 달성을 위한 기존 공적 집행 체제의 한계 분석 및 실효성 확보를 위한 개선 방안 연구 doc_id PCY_201701030350334761_1

그동안 우리나라는 비약적인 경제성장을 이룬 반면 그로 인한 경제력은 대기업으로 집중되면서 부의 독식 현상이 심화됨에 따라 이에 대한 불만과 경제민주화에 대한 사회적 요구가 급증하고 있다. 또한 건설, 제조 등 모든 분야에 걸쳐 카르텔이 만연하고, 특히, 4대강 입찰담합사건 등에서 보는 바와 같이 공공입찰 담합으로 인한 국가예산 낭비 규모가 막대하여 국가경제에 미치는 폐해가 심각한 실정이다. 즉 우리나라는 현재 저성장과 양극화, 성장사다리 붕괴,계층이동성 감소 등의 문제에 직면해 있고 사회 전반에 소위 갑을 관계가 퍼져 있으며 돈과 권력의 남용으로 법과 제도가 제대로 작동하지 못하거나 법과 제도의 미비로 경제적 약자들의 기회와 권리가 침해되는 경우가 많은 것이 사실이다. 시장은 스스로 경쟁적이 되지 않고 자연적으로 균등한 장이 되지도 않으므로 자유롭고 경쟁적인 시장을 만드는 것, 균등한 경제활동의 장을 조성하는 것이 국가의 역할이라고 할 것이고, 시장경제는 경제주체들 간의 거래 관계를 잘 규율해 주는 법 제도적 기반이 있어야 효율적으로 작동할 수 있다. 그러기 위하여는 재벌들의 경제력 남용과 위법행위들을 제대로 규율해야 하고 경제적 약자들의 경제활동의 기회와 자유가 보장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 행정제재를 담당하는 공정위의 경우에는 신속하면서도 충실한 조사를 위한 인적･물적 자산이 절대적으로 부족한 것이 현실이고, 형사 제재 측면에서도 공정위의 전속고발권의 소극적 행사 및 검찰의 고발요청 미흡 등으로 그동안 검찰의 자발적이고 선도적인 수사가 제대로 이뤄지지 아니함에 따라 공정거래법 위반행위에 대하여 효과적으로 대응하지 못하는 한계가 있었다. 이 연구는 공정거래법이 시장에서의 경쟁을 촉진하고자 하는 근본적인 목적을 달성하기 위해서는 공적 집행의 실효성을 확보하는 것이 절대적으로 필요하다는 입장이다. 따라서 본 연구에서는 이상과 같은 실무운영상 문제의식을 바탕으로 하여 우리나라 공정거래법의 기존의 공적 집행 체제에 있어서 어떤 한계가 있는지 살펴본 다음 그 실효성을 확보할 수 있는 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.아래에서는 기존 공적 집행 체제의 한계로서, 먼저 공정위의 행정제재 절차에 있어서의 문제점으로 공정위의 조사권 및 조사기간 등과 관련된 문제점을 살펴보고, 다음으로 형사제재에 있어서 가장 문제가 되고 있는 전속고발제도의 한계를 중점적으로 살펴본 다음, 그 실효성을 확보하기 위하여 어떠한 대안이 있는지에 대하여 앞서 살펴본 한계들에 대한 각각의 개선방안을 중심으로 살펴보도록 하겠다. 공정거래법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 하고 있다. 위와 같은 목적 달성을 위한 공정거래법상의 집행방식 중 행정제재와 형사제재인 공적 집행이 있으나, 그 동안 공정거래위원회의 조사권 및 증거 수집의 한계, 공정거래위원회의 소극적 고발권 행사 및 검찰의 고발요청 미흡 등의 전속고발제도의 한계 등으로 위와 같은 목적을 달성하는데 있어서 공적 집행의 한계가 있었다. 본 논문에서는 공정거래법의 목적을 달성하기 위하여는 공적 집행의 실효성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다는 전제에서, 기존 공적 집행 체제의 한계가 무엇인지 살펴보고, 이러한 한계를 극복하고 공적 집행의 실효성을 확보하는 방안이 무엇인지 그 개선 방안을 검토하였다. 그 개선방안으로는 공정위의 조사 권한 보완 및 고발 강화, 전속고발권 폐지 검토, 검찰의 전문성 강화, 고발기준 정립, 공정위의 고발권 불행사에 대한 권리 구제 방안 도입, 자진신고자 감면제도의 개선, 과징금과 벌금의 현실화 등이 있다. 공정거래법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 하고 있으나, 그 동안 공정위의 조사권 및 증거수집의 한계, 공정위의 소극적 고발권 행사, 공정위의 개인고발 기피현상, 검찰의 고발요청 미흡 등의 전속고발제도의 한계와 공정위 조사기간의 장기화로 인한 증거인멸 및 공소시효 문제 등으로 위와 같은 목적을 달성하는 데 있어서 공적 집행의 한계가 있었다. 이러한 한계를 극복하고 공적 집행의 실효성을 확보하는 방안으로 공정위의 조사 권한 보완 및 고발 강화, 검찰의 전문성 강화, 고발기준 정립, 공정위의 고발권 불행사에 대한 권리 구제 방안 도입, 자진신고자 감면제도의 개선, 과징금과 벌금의 현실화 등 개선방안을 제시하였는 바, 이러한 제도적인 개선에 앞서 무엇보다 중요한 것은 공적 집행을 담당하고 있는 공정위와 검찰 등 법집행기관의 공정거래법의 목적 달성을 위한 적극적인 의지와 행동이라고 할 것이고, 공정위와 검찰 등 관련기관 간의 실질적인 공조가 중요하다고 할 것이다. 구 공정거래법 제71조는 ‘제66조 및 제67조의 죄는 공정거래위원회의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있다.’고 규정하여 전속고발제도를 채택하였다. 다만, 공정위는 제66조 및 제67조의 죄 중 그 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발하여야 하고, 검찰총장은 위와 같은 고발요건에 해당하는 사실이 있음을 공정위에 통보하여 고발을 요청할 수 있었다. 이와 같이 전속고발제도를 채택함에 따라 공정거래법 위반행위에 대하여 공정위가 고발하지 않을 경우 형벌이 전혀 부과될 수 없음에도, 공정위는 2012년 4대강 담합 사건에서 8개 업체에 총 1,115억 원의 과징금을 부과하고도 형사 고발을 하지 아니하여 4대강 복원 범국민대책위원회로부터 직무유기 혐의로 검찰에 고발되는 등 소극적 고발권 행사로 인하여 많은 지적을 받아왔고 공정위가 고발 권한을 소극적으로 행사함으로써 불공정거래행위에 미온적이라는 비판이 있어 왔다. 또한 공정위에서 고발된 사건의 내용의 면에서 보더라도, 대부분 공정위의 시정명령을 따르지 않았다는 혐의로 고발되는 사안이 대부분이고 수사 범위나 쟁점이 대체로 단순한 경미한 사건들로서, 담합, 시장 지배적 지위남용 등 중대 사안에 대한 고발은 많지 않은 실정이다. 이는 공정위가 공정거래 사건은 행정제재(과징금)가 중심이 되어야 한다는 입장에서 공정위 결정의 이행을 담보하기 위한 방편으로 고발권을 행사하기 때문으로 보인다. 이에 따라 2016년 제20대 국회에는 ‘전속고발권을 폐지’와 관련된 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정 법률안이 발의된 상태이다. 그 제안이유를 간단히 살펴보면 “공정위의 소극적 고발권 행사로 불공정거래를 제대로 규제하지 못하고 있다는 비판이 제기되어 이를 보완하기 위해 제19대 국회에서 감사원, 조달청, 중소기업청에 고발요청권을 부여했지만 전담인력과 예산이 뒷받침되지 아니하고 조사권한 부재 등 현실적 문제로 고발요청권 행사가 미진하여 그 실효성을 담보하지 못하고 있으므로 우리나라 경제에 일상화된 독점의 폐해 등으로 인한 불공정한 시장질서를 바로잡고자 공정위의 전속 고발권을 폐지하고자 한다.”는 것이다. 구 공정거래법은 검찰총장에게 고발요청권을 부여하고 있었으나 실제 검찰 총장의 고발 요청은 거의 이루어지지 않는 실정이었고, 사회에서 이슈가 된 사안에 대하여 검찰이 적극적으로 수사한 후 공정위에 고발요청권을 행사한 사례도 미미하다는 지적 하에 2013년 공정거래법이 개정되면서 감사원장 등도 고발요청을 할 수 있도록 고발요청권이 확대되기에 이르렀다. 그럼에도 불구하고 2015년과 2016년 검찰총장 명의의 고발요청권은 2건에 불과하다. 검찰의 공정거래법위반 사건 수사에 있어서 서울중앙지방검찰청을 제외한 다른 검찰청의 경우 공정거래사건만을 전문으로 하는 전담 부서가 거의 없는 상태에서 일반 형사부 검사가 다른 형사사건을 처리하면서 공정거래 사건의 처리를 병행하고 있어서 공정위가 고발한 내용을 확인하고 그에 대한 증거를 확보하는데 급급할 뿐 공정위의 조사에서 밝혀지지 아니한 사실을 새롭게 밝혀내기가 쉽지 않은 실정이다. 공정위 고발사건 처리 현황을 보더라도 1981년부터 2015년까지의 공정위 고발사건의 기소율은 75.9%에 그치고 있다. 그로 인하여 행정제재와 형사제재의 균형을 이루지 못하고, 공정위에 대한 견제기능도 거의 수행하지 못하여 공정거래법 위반행위에 대한 대응이 미흡하다는 비판이 있다.