다양한 법령 및 자치법규의 구성 요건, 입안 원칙, 그리고 개정 방식에 관한 법적 해석과 규정 doc_id PCY_201701100359446101_8

한편, ｢지방재정법｣ 제37조의2제1항 본문에서는 투자심사에 관한 지방자치 단체의 장의 자문에 응하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 지방재정 투자심사위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방재정투자 심사위원회의 구성 등에 관하여는 같은 법 제32조의3제2항부터 제5항까지의 지방보조금심의위원회의 구성에 관한 규정을 준용 한다고 규정하고 있는데, 같은 법 제32조의3제2항은 위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이내의 위원으로 구성하되, 성별을 고려하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 에서는 제2항에 따른 위원은 민간위원(｢고등교육법｣에 따른 국공립학교의 교원을 포함한다)과 공무원(｢지방공무원법｣ 제2조제2항제1호의 일반직공무원을 의미한다)으로 임명 또는 위촉하되, 공무원인 위원이 전체의 4분의 1을 초과하여서는 아니된다고 하고 있고, 같은 조 제4항에서 위원장은 민간위원 중에서 호선한다고 규정하고 있습니다. 먼저, ｢식품위생법｣ 제36조제1항에서는 같은 항 제1호의 식품 또는 식품 첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업, 제2호의 기구 또는 용기 ․ 포장의 제조업, 제3호의 식품접객업의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 제37조제4항에서는 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장 ․ 특별자치도지사 ․ 시장 ․ 군수 ․ 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조에서는 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위를 정하면서 같은 항 제8호가목에서 ‘주로 다류, 아이스크림류 등을 조리 ․ 판매하거나 패스트푸드점, 분식점 형태의 영업 등 음식류를 조리 ․ 판매하는 영업으로서 음주행위가 허용 되지 아니하는 영업’을 식품접객업 중 휴게 음식점영업으로 규정하고 있으며, ‘주로 빵, 떡, 과자 등을 제조 ․ 판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업’을 식품접객업 중 제과점영업으로 규정하고 있습니다. ｢속초시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례｣(이하 “속초시 조례”라 함)는 제1조에서, 이 조례는 ｢도로법｣ 제54조의6 및 ｢도시계획법｣ 제24조의 규정에 의하여 결정된 도로에 다른 도로 ․ 통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준 기타 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 속초시 조례가 ｢도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙｣(이하 “도로규칙”이라고 함)의 내용을 단순히 확인 ․ 재기재하고 있으므로 입안 실익이 있다고 보기 어려워 조례에서 상위법령의 내용을 확인 ․ 재기재한 조항들을 삭제하고 같은 조례를 개정하여 “그 밖에 이 조례에서 정하지 아니한 연결허가에 관한 사항은 ｢도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙｣을 준용한다”고 규정할 수 있는지에 대한 질의인 것으로 보입니다. 속초시 조례의 내용을 구체적으로 살펴보면, 제3조에서 도로규칙 제3조 제1항의 ‘일반 국도’를 ‘시도, 시관할 상급도로’로 변경하여 기재하고, 같은 조례 제4조에서도 대부분의 내용이 도로규칙 제4조의 내용과 유사하게 기재되어 있으며, 이러한 유사성은 같은 조례 제6조부터 제12조까지에서도 나타나고 있는바, 속초시 조례 대부분의 내용이 속초시에서 수행하여야 할 사무를 구체화하거나 세부사항을 기재한 것이 아니라 도로규칙의 내용을 단순히 확인 ․ 재기재한 것으로 보입니다. 일반적으로, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2012. 6. 29. 회신 의견 12-0179 참조). 다음으로, 이 사안에서는 상기 질의 가와 같이 규정할 수 있다면, 각종 시설별로 각각 조례를 개정해야 하는지 또는 일괄개정이 가능한지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다. 일반적으로 자치법규를 개정할 때에는 하나의 자치법규를 대상으로 개정하는 것이 원칙이고, 둘 이상의 자치법규를 개정할 때에는 따로따로 개정 자치법규안을 성안하여 개정하는 것이 원칙입니다. 그러나, 공통의 개정 목적을 갖고 있는 경우 등 개정 대상 자치법규들 간에 공통의 개정 요인이 있는 경우에 있어서는 자치법규 개정의 경제성과 능률성을 위하여 일괄개정 형식으로 개정하는 것 또한 가능하다고 할 것입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, pp. 341~345. 참조). 다만, 일괄개정 형식으로 개정할 때에도 제한 없이 이질적인 조례를 묶어서 일괄적으로 개정하는 것은 바람직하지 않고, 이들 조례가 하나의 조례안으로 통합되어 개정되어야 할 사유가 분명한 경우에 한하여 인정하는 것이 바람직하다 할 것입니다(법제처 2011. 8. 19. 회신, 의견 11-0172 참조). 한편, 일반적으로 자치법규를 개정할 때에는 하나의 자치법규를 대상으로 개정하는 것이 원칙이고, 둘 이상의 자치법규를 개정할 때에는 따로따로 개정 자치법규안을 성안하여 개정하는 것이 원칙입니다. 그러나, 개정되는 각 법령이 규정하고 있는 대상이 같거나 동질적이고 개정되는 각 법령의 개정취지가 같은 경우 등에 있어서는 별도의 입법절차로 인한 비경제성 ․ 비능률성을 방지하기 위하여 필요하면 둘 이상의 법령의 개정안을 하나의 개정법령안에 포함하여 개정하는 것 또한 가능하다고 할 것입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, pp. 341∼ 345. 참조). 이와 같이 같은 종류인 둘 이상의 자치법규를 하나의 개정 자치법규안에 포함하여 개정하는 방식 중 부칙이 아닌 본칙으로 개정하는 방식을 취할 때 소위 일괄개정 조례안을 만드는데, 이는 자치법규의 개정방식 중 자치법규의 일부분만을 개정하는 일부개정방식에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 우선, 성년후견제도에 관하여 규정하고 있는 ｢민법｣의 규정을 살펴보면, ｢민법｣ 제9조 제1항에서는 가정법원은 질병, 장애, 노령, 그 밖의 사유로 인한 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 지속적으로 결여된 사람에 대하여 본인, 배우자, 4촌 이내의 친족, 미성년후견인, 미성년후견감독인, 한정후견인, 한정후견감독인, 특정후견인, 특정후견감독인, 검사 또는 지방자치단체의 장의 청구에 의하여 성년후견개시의 심판을 한다고 규정하고, 같은 법 제10조에서는 원칙적으로 피성년후견인의 법률행위는 취소할 수 있도록 하면서(제1항), 가정법원은 취소할 수 없는 피성년후견인의 법률행위의 범위를 정할 수 있을 뿐만 아니라(제2항), 일용품의 구입 등 일상생활에 필요하고 그 대가가 과도하지 아니한 법률행위는 성년후견인이 취소할 수 없다고 규정하고 있으며(제4항). 같은 법 제11조에서는 성년후견 개시의 원인이 소멸된 경우에는 가정법원은 본인, 배우자, 4촌 이내의 친족, 성년후견인, 성년후견감독인, 검사 또는 지방자치단체의 장의 청구에 의하여 성년후견종료의 심판을 한다고 규정하고 있습니다.