상위법령의 위임 사항에 따른 조례 제정의 원칙과 구체적인 지원 기준 및 권한 배분에 관한 법적 검토 doc_id PCY_201701100359446101_9

일반적으로 상위법령에서 ‘조례’로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 법령의 위임취지를 존중하여 위임사항을 조례로 규정하는 것이 원칙이라 할 것입니다. 왜냐하면, 법령에서 조례로 정하도록 위임하고 있음에도 불구하고 위임된 사항을 전혀 규정하지 않는 경우(혹은 그 하위의 법규형식으로 포괄적으로 재위임하는 경우), 실질적으로 위임조례의 제정 형식에 관한 수권법의 내용을 변경하는 것이 되므로 법령 위반의 문제가 발생하기 때문입니다.(법제처 2015. 2. 17. 회신 15-0017 의견 및 대법원 2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결 취지 참조) 다만, 조례로 정하도록 한 사항이 지나치게 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우에는 부득이하게 규칙 등 하위 자치법규로 재위임할 수 있는 것인 바, 이 경우에도 이에 대한 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 규칙으로 위임함으로써 조례만 보아도 규칙으로 위임하려는 사항의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것입니다. 아울러, 조례에서 비용 지원에 필요한 구체적인 사항을 정하지 않는 경우에는 그 지원기준이 불명확하고 일관적이지 않아 자의적인 집행의 우려가 있어 입법의 일반적 원칙인 신뢰보호나 법규의 명확성을 저해할 수 있는 점, 또한 지원 대상이 되는 민간단체의 예측 가능성이 저하되고 이로 인해 정책 수요자의 불편 또한 야기할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때에도, 부산시 조례 제4조제1호 및 제5조제2호의 규정방식은 바람직하지 않은 측면이 있습니다. 따라서, 부산시 조례 제4조제1항 및 제5조제2호의 내용은 수질수생태계법 제6조제2항에서 ‘조례’로 정하도록 한 사항에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로, 민간단체의 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항을 신설하여 조례에 직접 규정하거나, 적어도 조례에서 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 나머지 사항을 하위규정으로 정하도록 재위임하는 조치가 필요할 것으로 보입니다. 이 ․ 미용서비스 산업의 육성 ․ 발전을 위하여 “시 ․ 군”에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것은｢지방재정법｣ 제23조제2항의 내용을 단순히 확인적으로 재기재한 것에 불과하므로 이와 같이 규정할 실익이 없고 입법론적으로 바람직하지 않은 것으로 보이며, 이 ․ 미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행하는 “기관 ․ 단체 ․ 협회 등”에 대하여 예산을 지원하는 것이 ｢지방재정법｣ 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 충청남도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 충청남도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다. 이 사안과 같이 재난안전법 제66조제4항에서는 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원기준을 지역재난안전대책본부회의의 심의를 거쳐 “지역대책 본부장이 정한다”고 규정하고 있는바, 이는 특별재난 지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원기준을 구체적으로 정할 수 있는 권한을 지역대책본부장, 즉 지방 자치단체의 장에게 주고 있는 것으로 보입니다. 나아가, 재난안전법 제66조제4항에서 피해시설 복구와 피해주민의 생계 안정을 위한 지원기준을 지역대책본부장이 정하도록 한 것은, 자연재난의 경우와 달리 사회재난은 그 유형 ․ 규모 및 피해양상이 다양하여 이를 사전에 정형화하여 규정하는데 어려움이 있을 수 있어, 사회재난의 상황에 따라 탄력적으로 기준을 마련하여 적용되도록 하려는 취지인 것으로 보입니다. 조례안 제16조에서는 제주특별자치도지사가 공동협의체의 운영(제1호), 공동 협의체가 자율적으로 계획하고 실행하는 사업(제2호) 및 목표 달성을 위해 필요한 사업(제3호)에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 조례로 공동협의체와 같은 특정 민간단체의 운영비 및 사업비를 지원하도록 규정하는 것이 타당한지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다. 우선, 운영비와 관련하여 살펴보면 ｢지방재정법｣ 제32조의2제2항에 따르면 지방보조금은 “법령에 명시적 근거가 있는 경우” 외에는 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 여기에서 “법령”의 범위에 관하여는 ｢지방재정법｣상 명시적인 규정은 없으나 같은 법 제17조제2항 제1호에서 “법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진”이라고 하여 법령이 조례보다 상위의 규정임을 전제로 하고 있는 점, 일반적으로 “법령”이란 법률․대통령령․총리령 및 부령을 말한다는 점(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0536 해석례 참조) 등을 고려하여 볼 때 조례안에서 협의체의 운영비를 지원하는 규정을 두는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 그렇다면, 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원 기준을 조례로 직접 규정하는 것뿐 아니라, 지방자치단체의 장이 위 지원기준을 정하도록 하는 내용의 조례를 두는 것 역시 재난안전법 제66조제4항의 입법취지에 반하고, 이에 따른 지방자치단체의 장에게 부여된 위 지원기준 확정에 관한 권한을 침해하는 결과가 될 수 있을 것으로 보입니다. 결국, 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원기준은 지방의회가 최종적인 제 ․ 개정권한을 가지는 조례로 규정하는 것보다 지방자치단체의 장이 규칙이나 훈령, 예규 등으로 정하는 것이 바람직해 보입니다. 따라서, 재난안전법 제66조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 사회재난에 대한 지원기준을 조례로 정하는 것은 재난안전법 제66조제4항의 입법취지에 반하고, 이에 따른 지방자치단체의 장인 지역대책본부장의 위 지원기준 확정에 관한 권한을 침해하는 결과가 될 수 있는바, 이러한 지원기준은 조례로 규정하는 것보다 지방자치단체의 장이 규칙이나 훈령, 예규 등으로 정하는 것이 바람직해 보입니다. ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣(이하 “수질수생태계법”이라 함) 제6조제1항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 지역주민이나 민간단체의 자발적인 수질 및 수생태계 보전활동이나 그 오염 또는 훼손 감시활동을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 지방자치단체는 제1항에 따른 민간단체의 설립 또는 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있으며, 이 경우 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항은 ‘조례’로 정하도록 하고 있습니다. 한편,｢부산광역시 하천살리기운동 지원 조례｣(이하 “부산시 조례”이라 함) 제4조제1항제1호에 따르면 시장은 시민이나 민간단체가 자발적인 수질 및 수생태계 보전활동이나 그 오염 또는 훼손 감시활동을 하는 사업을 하는 경우에 예산의 범위에서 그 비용을 지원할 수 있도록 하면서, 같은 조례 제5조제2호에서는 ‘부산광역시 하천살리기 운동지원위원회’(이하 “지원위원회”라 함)에서 제4조의 지원사업에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있는 바, 현행 부산시 조례 제4조제1항과 제5조제2호의 내용이 수질수생태계법에서 ‘조례’로 정하도록 하고 있는 사항에 해당한다고 보아 별도의 조례 제정을 하지 않아도 무방한지에 대해 질의하고 있는 것으로 보입니다.