사교육 문제와 공교육 정책의 한계를 극복하기 위해서는 단순한 재정 지원이나 공교육 강화 차원을 넘어, 교육의 도구화를 초래하는 학벌 중심의 사회 구조와 교육 전반의 과도한 경쟁 구조를 근본적으로 개혁해야 한다. doc_id PCY_201701160253208951_2

통계청 조사에 따르면, 한국 학생의 약 70%가 사교육에 참여한다. 사교육으로 인한 경제적 부담은 부모의 몫이지만, 사교육으로 인한 학습부담은 자녀가 감당해야 한다. 만 15세를 대상으로 조사한 2012년도 OECD주관 국제 학업성취도 조사(PISA: Program for International Students Assessment) 결과에 따르면, 우리나라 학생의 사교육을 포함한 방과 후 학습활동 주당 참여시간은 6.5시간으로 OECD 국가 중 그리스,터어키(7.2시간)에 이어 세 번째로 많다. 방과 후 학습활동 중 사교육(학부모가 부담한 영리회사에 의해 조직된 방과후 수업) 주당 참여시간은 3.6시간으로 OECD 국가 중 최고이며 OECD 평균(0.6시간)의 6배에 이른다. 이렇게 많은 시간을 학습에 투자하고 있는 한국 학생들은 매년 PISA 평가(읽기, 수학, 과학 영역별 평가)에서 최상위 교육성과를 나타내고 있다. 그런데 한국과 마찬가지로 최상위 교육성과를 나타내고 있는 핀란드의 경우 방과 후 학습 활동 주당 참여시간은 1시간, 사교육 참여시간은 6분으로 OECD국가 중 가장 적다. 핀란드에 비해 한국의 교육은 매우 비효율적임을 알 수 있다. 사교육 경감 대책과 공교육 정상화 대책은 늘 교육 정책의 주요 아젠다였다. 1980년대 과외가 불법이었던 때에 조차 불법 비밀과외가 사회 문제가 되었다. 2000년 헌법재판소의 과외금지에 대한 위헌판결 이후 사교육은 급팽창하였으나 지금까지 정부의 사교육대책은 별 효과를 거두지 못하고 있다. 현 정부를 비롯한 역대 정부들은 공교육 경쟁력 강화나 공교육 정상화와 같은 공교육 개선 정책을 통하여 사교육문제를 해결하려는 논리에서 정책들을 추진해 왔다. 그러나, ‘공교육에 대한 만족도’ 및 ‘사교육 유발’간의 인과관계에 대해 대다수의 선행연구에서 회의적인 결과가 나타나고 있는데 비추어, 정부의 사교육대책의 논리적 타당성 및 이에 따른 정책 효과성에 대한 문제가 제기된다. 심각한 사교육 문제를 유발하고 우리 사회 공교육이 본래의 역할과 기능을 다하지 못하는 근본적 원인이 무엇이고 정부 정책이 그러한 근본 원인을 해소하기 위한 적절한 정책 수단으로 대응하고 있는지를 살펴보는 것은 정부 정책의 효과성을 평가하는 쟁점이 된다. 지난 정부에서 교육의 수월성과 경쟁력 제고 및 교육 수요자의 선택권 보장 등의 명분으로 자사고(사립 자율고) 도입 등을 통해 고교 다양화․자율화 정책을 추진하자, 특목고-자사고-일반고 순으로 고교의 계층적 서열이 강화되고, 교육 여건이 좋고 명문대 진학에 유리한 특목고․자사고 진학을 위해 중학생과 초등학생까지 고교 입시경쟁이 과열되어 사교육문제가 심화되는가 하면 일반고는 상대적으로 침체되는 양상이 생겨났다. 이에 현 정부에서는 일반고 교육역량 강화 방안을 내놓았다. 주요 내용은 학생선발권과 교육과정 자율성 등에서 특목고나 자율고에 비해 상대적인 차별을 받는 일반고에 대해 교육과정 운영의 자율성을 확대하고 재정 지원을 통해 학생 진로맞춤형 프로그램 및 교육과정 운영을 다양화할 수 있도록 한다는 방안이다. 이 방안에 따라 교육부는 전국 모든 일반고를 대상으로 특별교부금을 재원으로 2014년에 총 622억원, 2015년에 480억원을 지원하고 현장 컨설팅, 우수학교 발표회, 수기공모, 현장 모니터링, 우수 프로그램 선정 등의 사업을 추진하였다. 2016년에도 481억원을 지원하였다. 제3차 기본계획의 교육개혁 과제에는 ‘공교육 정상화’, ‘공교육 역량 강화’ 등의 공교육 정책을 포함하고 있다. ‘공교육 정상화’ 정책은 공교육이 사교육의 대체재 또 경쟁재라는 인식을 전제로 사교육을 경감하려는 목적에서 추진하고 있다. 이에 따라 교육정책은 학교교육의 경쟁력 향상을 강조하는 방향으로 나아가게 된다. 그런데, 이는 우리 교육의 가장 큰 문제인 ‘교육의 도구화’ 문제를 극복하여 교육 본래의 목적과 기능을 회복해야 하는 방향과는 다른 방향이라는 데서 정책 방향의 전환이 필요하다. 또한, ‘공교육 역량 강화’ 정책은 일반고 지원, 교육과정 개정 등 학교교육의 여건과 질을 높이기 위해 공교육의 주체인 학교, 학생, 교원 등을 대상으로 추진하는 정책들로, 본론에서는 교육경쟁의 과열 구조를 해소하지 않고서는 교육의 본래 목적과 기능을 지향하는 정책 효과를 기대할 수 없다는 문제점을 지적하였다. 2015 개정 교육과정이 추구하는 대로 학교 수업이 이루어진다면, 우리의 학교 교육은 어느 선진국 못지않게 혁신적으로 개선될 수 있을 것이다. 그런데, 앞에서 살펴본 우리 공교육의 여러 문제는 학교 교육에 적용되는 ‘교육과정’이 부실해서 발생하는 문제가 아니다. 교육적 가치가 무시되고, 암기식 · 정답찾기식 수업과 석차만 생성해 내고 있는 공교육의 파행은 대학 진학 경쟁, 석차 경쟁이라는 교육경쟁구조에 원인이 있는 것이다. 더 넓게 보면, 교육을 도구화하는 우리 사회의 ‘학벌 경쟁’에 원인이 있다. 따라서 대학서열체제의 개혁, 입시제도의 개혁 나아가 학벌 중심의 사회보상체계가 능력중심으로 변화되지 않는다면, 세계 최고의 교육과정이 만들어진다고 해도 무용지물이 될 가능성이 높고, 교육과정에서 추구하는 창의융합형 인재 양성은 성공하기 어려울 것이다. 본 AHP 조사에서는 저출산 해결방안을 5개 영역 즉, 혼인여건 개선, 출산여건 개선, 보육여건 개선, 교육여건 개선, 일가정양립여건 개선으로 나누고, 영역별로 5개씩 총 25개 세부정책에 대해 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 관점 및 이를 종합한 상호 우선순위를 분석하였다. ‘교육여건 개선’ 영역의 세부 정책으로는 적성‧능력중심교육체계 개편, 공교육 역량강화, 사교육 부담 경감, 대학등록금 부담 경감, 교육전반의 경쟁구조 개혁을 제시하였다. 교육전반의 경쟁구조 개혁 외 4개 정책은 제3차 기본계획에 포함된 ‘교육개혁 과제’를 그대로 반영하였고, ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’은 정부의 저출산대책에는 포함되어 있지 않지만, 본 보고서 작성을 위하여 조사한 다수의 선행 연구 등의 자료를 통해 교육분야의 저출산 해결방안으로 도출한 것이다. ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’의 정책내용으로 대학입시제도 개혁, 대학서열화구조 개혁 등을 제시하였다. 25개 세부정책들의 중요도를 평가지표별로 보면, 공교육 역량 강화와 교육전반의 경쟁구조 개혁의 경우 시급성에서 각 8위, 효과성에서 각각 10위와 9위로 높게 나타나 다른 정책들에 비해 저출산 해결을 위해 시급하게 요청되며 효과적인 정책인 것으로 나타난 반면, 대학등록금 부담 경감 및 적성능력중심 교육체계 개편은 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 20위 이하로 나타나 중요도가 낮은 정책으로 나타났다. 적성 능력중심 교육체계 개편은 효율성과 적용가능성 지표에서 가장 낮은 25위로 나타났다. 정부는 저출산 해결을 위해 사교육비 부담 완화와 공교육 정상화에 역점을 두고 있으나, 분석결과 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 교육 전반의 경쟁구조 개혁이 사교육비 부담 완화보다 중요하다는 결과가 나타났다. 이는 한국 사회의 고질적인 사교육 문제의 근본 원인이 교육의 경쟁구조에 있다는 지적과 무관해 보이지 않는다. 즉 교육 경쟁이 완화되면 사교육 문제가 해결된다고 판단한데 따른 결과로 볼 수 있다. 지금껏 정부는 공교육 정상화를 통해 사교육 부담을 경감하겠다는 입장이었으므로 이에 대한 재검토가 요청되는 대목이다. 국가장학금사업은 대학 등록금이 매년 지속적으로 인상되면서 국민 부담이 커지자 이를 경감하기 위하여 정부가 추진한 사업이다. 국가장학금사업은 경제적 여건에 관계없이 누구나 의지와 능력에 따라 고등교육 기회를 가질 수 있도록 하는 데 목적을 두고 2012년부터 추진되었다. 국민의 대학 등록금 부담을 경감하되 부담이 큰 저소득층 위주로 즉 소득별 맞춤형으로 지원한다는 것이 이 사업의 주된 방향이다. 정부는 대학등록금 부담 경감을 위해 국가와 대학이 분담하는 구조 하에 국가장학금사업을 i유형과 ii유형으로 나누어 추진하고 있다. i유형은 소득분위에 따라 등록금 지원액을 차등 적용하여 개인에게 직접 지원하는 것이고, ii유형은 대학의 자체노력(등록금 인하 동결 및 장학금 유지 확충)분에 매칭하여 대학에 지급하면 대학의 자율적 운영을 통해서 학생에게 등록금을 지원하는 것이다. 등록금을 인상하는 대학은 ii유형 지원대상에서 제외된다. 대학 등록금은 사교육비와 함께 자녀교육비 중 가장 큰 부담이 되는 부분이다. 정부는 2012년부터 국가장학금사업을 추진하여, 등록금 부담 경감을 위한 막대한 재정을 투입하고 있다(2016년기준 예산 3.65조원 투입). 정부는 국가장학금사업으로 등록금 부담이 2011년 대비 절반정도 경감되었다고 한다. 그러나, 정책 수요자의 입장에서 투입 대비 체감 효과가 낮다면 등록금 경감을 통한 자녀교육비 부담 경감이나 저출산 해소에 이르는 정책 효과를 기대하기는 어렵다. 정부는 국가장학금이라는 재정적 수단을 이용하여 대학 등록금의 안정화를 유지시키고 있으나, 지속가능성에 근본적 한계가 있으며 등록금과 연동되어 재정 부담이 가중되기 쉬워 사업의 안정성이나 체감 효과에 취약한 구조적 문제점이 제기된다. ｢교육기본법｣에서도 교육의 목적을 “교육은 홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.”(제2조)라고 명시하고 있고, 교육의 기회균등원칙에 대해 “모든 국민은 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 아니한다.”(제4조제1항), 또 “국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하여야 한다.”(제4조제2항)라고 명시하고 있다. 이러한 방향에서 정부의 교육개혁 과제에 대한 개선방안을 제시하면, 일반고 역량 강화정책은 일반고에 대한 한시적․사업적 재정 지원 보다는 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 향상시켜 나가야 한다.