남북관계의 안정적 발전과 실질적인 교류협력을 위한 법제도적 정비 방향 및 주요 현안 과제 doc_id PCY_201702060545422181_10

남북관계의 안정적 발전을 위해서 남북교류협력의 장애와 문제점을 시급히 해결하는 것으로서 현안과제로서는 다음 사항을 들 수 있다. 첫째, 신변안전의 보장이다. 남북교류협력의 기본전제는 주민 상호간 출입의 자유로운 보장과 체류기간 중의 신변안전보장이다. 이와 같이 신변안전의 보장이 남북교류 협력에 미치는 중요성과 영향은 2008년 금강산 관광객에 대한 총격 사망사건과 2009년 개성공단에서의 남한 주민에 대한 억류사건에서 여실히 나타난 바가 있다. 현재 방북하는 남한주민의 신변안전에 대해서는 북한 당국의 신변안전과 무사귀환의 내용이 기재된 초청장이 유일하다. 개성공단과 금강산 지역에 있어서는 ‘개성·금강산지구 출입·체류합의서’는 제10조에서 남한주민의 신변안전에 대하여 원칙적으로 북한의 형사사법권과 재판관할권을 배제하는 것을 규정하고 있다. 이 합의서는 제10조 제1항에서 “북측은 인원의 신체, 주거, 개인재산의 불가침권을 보장한다”, 제2항에서 “북측은 인원이 지구에서 적용되는 법질서를 위반하였을 경우 이를 중지시킨 후 조사하고 대상자의 위반내용을 남측에 통보하며 위반정도에 따라 경고 또는 범칙금을 부과하거나 남측지역으로 추방한다. 다만 남과 북이 합의하는 엄중한 위반행위에 대해서는 쌍방이 별도로 합의하여 처리한다”, 제3항에서 “북측은 인원이 조사를 받는 동안 그의 기본적인 권리를 보장한다”고 각각 규정하고 있다. 이는 남한주민의 형사범죄와 신변안전보장에 대해서는 속지주의의 예외로서 속인주의를 채택하여 남한이 재판관할권 등 원칙적인 형사사법권에 대한 집행관할권을 가지도록 한 것이다. 한편, 법무부는 개성공단사업과 금강산관광사업을 추진하는 과정에서 남한주민의 형사사건이 발생하고 있는 현실적인 상황을 고려하여 2005년 3월 14일 ‘개성공업지구 및 금강산관광지구에서 발생한 형사사건 처리지침(법무부훈령 제512호)’을 제정하여 시행하고 있다. 셋째, 합리적 분쟁해결절차를 구축해야 한다. 남북교류협력에서는 법률체계의 상이성으로 인하여 다양한 법적 분쟁을 신속하게 해결하는 공통의 사법제도를 도출하기가 어렵다. 남북한은 상사분쟁해결절차합의서 등을 통하여 원칙적으로 중재(arbitration)에 의한 해결절차를 예정하고 있으나 그 후속조치가 전혀 이행되지 않고 있다. 즉, 합의서 발효된 날부터 6개월 내에 구성하도록 되어 있는 남북상사중재위원회도 구성되지 않았으며, 쌍방이 초안을 교환하기로 한 중재규정도 마련되지 않은 상태이다. 또한, 개성공단의 재산에 대해서는 남한의 판결에 따른 강제집행에 대한 법제도 마련되어 있지 않았을 뿐만 아니라, 남북한간 송달, 증거조사 등 사법공조도 없는 상태이다. 따라서 남북한 당국이 조속히 회담을 재개하여 남북상사중재위원회를 구성하는 후속 조치를 이행하고, 그에 필요한 입법조치를 하고, 추가합의서도 체결해야 한다. 넷째, 유연한 상호주의를 바탕으로 하여야 한다. 이는 남북한의 상호관계성에 대응하여 상호주의를 원칙으로 하되, 교류협력을 위하여 영역에 따라서 상호주의를 완화할 필요성이 있다는 것이다. 특히, 개성공단의 경우에는 남북한이 동등한 조건이 아니므로 일정한 영역과 분야에서는 상호주의의 적용을 배제하는 것도 필요할 것이다. 이때 상호주의 적용과 배제의 요건과 범위를 어떠한 기준에서 설정할 것인지가 중요하다. 특히, 남북한의 사법공조가 필요한 경우에는 상호주의를 엄격하게 적용할 경우에는 교류협력에 장애가 될 수 있으므로 실질적으로 남북교류협력에 도움이 될 수 있도록 완화하여 적용하는 것이 필요할 것이다. 다섯째, 개성공단에 대한 특별한 고려가 필요하다. 개성공단에서는 남북한 법령이 다면적․중층적으로 적용되고, 그 법률체계도 정합적으로 정비되어 있지 않은 상태이다. 또한, 남북한의 정치적․법률적인 경계접점으로 중요한 의미가 있고, 향후 북한의 체제전환과 통일 이후의 법률통합을 위한 교육장으로서 역할도 담당할 수 있다. 따라서 개성공단의 법제에 대하여는 이러한 특수성을 반영하여 남북한 법률체계의 차이로 인하여 발생하는 다양한 법적 분쟁을 효율적으로 해결할 수 있도록 하여야 할 것이다. 넷째, 개성공단에 대한 법제도를 정비하는 것이 필요하다. 개성공단에서는 남북한 법령이 다면적·중층적으로 적용되고, 그 법률체계도 정합적으로 정비되어 있지 않은 상태이다. 또한, 개성공단은 남북한의 정치적·법률적인 경계접점으로 중요한 의미가 있고, 향후 북한의 체제전환과 통일 이후의 법률통합을 위한 교육장으로서 역할도 담당할 수 있다. 따라서 개성공단의 법제에 대하여는 이러한 특수성을 반영하여 남북한 법률체계의 차이로 인하여 발생하는 다양한 법적 분쟁을 효율적으로 해결할 수 있도록 하여야 할 것이다. 특히, 개성공단의 경우에는 시행세칙과 사업준칙을 마련함에 있어서 개성공업지구법, 하위규정, 개성공업지구 지원에 관한 법률, 남북합의서 등과 형식 및 내용면에서 체제정합성을 기할 수 있도록 법제도 마련의 시스템을 확보해야 한다. 또한, 임금직불제 등 법령의 규정대로 이행되지 않는 부분을 개선하여 법제도가 실질적으로 기능할 수 있도록 규범력을 제고할 필요가 있다. 둘째, 남북교류협력에 기여하여야 한다. 남북교류협력법제는 남북교류협력을 실질적으로 증진하고 지원하는 방향으로 진행되어야 한다. 남북한교류협력의 과정에서 발생하게 될 다양한 법적 분쟁에 있어서 인적․지역적․사항적 적용범위에 대하여 남한의 법률만을 일방적으로 적용할 것을 주장하는 것은 비현실적일뿐만 아니라 남북교류협력에도 장애가 될 것이다. 따라서 남북한 법률충돌과 모순을 합리적으로 해결하여야 하고, 이를 위해서는 북한의 법률과 제도에 대하여도 일정한 영역에서 규범적 효력을 인정할 필요가 있을 것이다. 셋째, 체계정합성의 원칙에 따라야 한다. 이는 남북관계와 남북교류협력을 규율하는 법과 제도들 사이에 내용적으로 서로 모순되고 충돌되는 점이 발생하지 않도록 하고, 형식적으로도 법규범들 상호간에 상위규범과 하위규범간의 체계가 정합하도록 체계화 시켜야 한다는 것이다. 다만, 남북한관계는 그 규율대상이 매우 가변적이고 정치적으로 고려해야 할 부분이 많을 뿐만 아니라, 입법기술적으로도 모든 경우를 법률에 규정하는 곤란한 경우가 있으므로 행정입법을 통해 탄력적으로 규율하는 것도 필요할 것이다. 남북교류협력법제를 구축하는 것은 남북한 평화통일과 교류협력을 추진하는 기본방향과 원리를 구체적으로 설정하는 작업이므로 그 규범적 기준도 남북한특수관계론을 바탕으로 도출될 수 있다. 그 법제도 정비에 있어서 기본방향으로 다음 사항을 제시할 수 있다. 첫째, 법치주의에 바탕을 두어야 한다. 이는 우리 헌법이념인 자유민주적 기본질서와 법치주의를 바탕으로 법제도를 정비할 것이 요구되며, 남북한관계를 정치적 타결이 아닌 법제도적 규범적 틀 안으로 끌어들임으로써 법적 안정성과 예측가능성을 부여하는 것이다. 따라서 국민의 권리와 의무에 관한 입법사항이나 국가공동체의 유지와 존속에 본질적으로 중요한 사항에 대하여는 반드시 국회가 제정한 법률의 형식으로 규정하여야 한다. 또한, 법적 안정성을 유지하기 위해서는 남북한관계의 특수성을 인정하고, 그로 인하여 발생한 신뢰에 대하여 그것이 법적으로 보호할 가치가 있는 경우에는 이를 적극 보호하여야 한다.