남북관계의 법적 근거와 한계, 그리고 지속 가능한 관계 정상화를 위한 상호 신뢰 구축 방안 doc_id PCY_201702060545422181_11

2005년 제정된 남북관계발전에 관한 법률은 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다. 이 법률은 국가기관이 대북정책을 집행함에 있어서 적법절차를 준수함으로써 민주적 정당성과 투명성을 제고하기 위한 목적에서 제정되었다. 이 법률은 평화통일과 대북정책의 법적 근거를 제시하는 기본법이며, 남북관계의 특수성을 반영하는 특별법이자 남북합의서의 규범력을 확보하기 위한 절차법으로서 기능하고 있다. 이러한 의미에서 남북관계와 평화통일을 위한 규범적 기초가 된다고 하겠다. 그러나 남북관계발전에 관한 법률은 남북관계의 기본원칙만 제시하고 있을 뿐 구체적인 특징을 반영하지 못하고 있으며, 남북합의서의 법적 효력에 대하여도 명확하게 규정하지 않고 있는 것이 문제점으로 지적될 수 있다. 남북한의 법률이념과 체계가 달라서 남북관계에 대한 법률적 문제를 해결하기 어렵다. 남북한 법률의 모순과 충돌을 해결하기 위해 남북한 공통의 법률체계를 별도로 만드는 것도 기대하기 어렵다. 또한, 남북관계를 전적으로 국제법체계로 규율하는 것도 바람직하지 않다. 따라서 현재 남북관계와 통일에 관한 사항은 남북합의서를 체결하여 적용하는 것이 가장 현실적이고 바람직한 방안이라고 할 수 있다. 남북한은 1991년 남북기본합의서를 체결하였는데, 남북관계를 쌍방 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라고 전제하였다. 남북기본합의서는 남북한이 서로 상대방에 대하여 국가적 실체를 인정하여 상대방의 내부문제에 대하여는 간섭하지 않고, 현재의 군사정전협정을 존중하여 상호 비방, 중상 등을 하지 않을 것을 규정하였다. 남북기본합의서의 법적 성격과 효력에 대하여 논란이 있었으나, 헌법재판소와 대법원은 그 법적 효력을 인정하지 않고 단지 정치적 공동성명 내지 신사협정에 불과하다고 하였다. 넷째, 남북관계의 정상화는 특정 정권이나 시기에 얽매이지 않고 지속가능한 남북 관계가 구축되어야 가능하다. 따라서 남북관계는 어느 일방만이 아니라 쌍방에게 이로움을 가져오는 쌍방 지향적이며 호혜적인 관계로 발전되어야 한다. 남북 간 교류·협력은 이러한 관계를 만들어가기 위한 좋은 수단이다. 남북 교류·협력이 어느 일방에 의해 주도될 때 남북관계는 불안정하다는 것을 우리는 경험으로 배웠다. 남북한이 쌍방 지향적 관계를 하나하나 만들어나갈 때 상대방에 대한 돌이키기 어려운 신뢰를 쌓을 수 있다. 남북대화와 교류·협력은 상호성의 관계를 발전시키고 그러한 방식의 관계 발전이 신뢰를 누적하여 관계의 강도와 심도가 강화되는 선순환의 관계 발전으로 전환될 때야 비로소 남북관계는 정상화의 단계로 진입할 수 있다. 첫째, 남북 간 신뢰의 구축은 한반도 신뢰프로세스 구상의 기본 문제인식과 접근의 토대이자 핵심과제인 남과 북이 약속을 지키는 것이다. 적대적 상대방 간의 관계 개선은 상대방에 대한 불신의 지속하는 상황에서도 합의한 작은 약속의 이행으로부터 출발한다. 사회적 관계에서 신뢰구축은 행위자 간 상호 행위가 정상적인 것으로 인식되고 그러한 정상적인 것의 지속적인 재생산을 통해 만들어질 수 있으며, 그러한 행위의 반복과 재확인을 통해 ‘우리’라는 인식이 쌓여나가야 한다. 이러한 논리는 폭력적 갈등으로 대치하고 있는 국가간 관계에도 적용할 수 있다. 남북관계에 상대방에 대한 근본적 불신이 내재하고 있고 거래 행위에서도 상대방의 행위와 의도에 대해 불신을 버리지 못하고 있는 상황에서 거래 행위, 즉 약속이나 합의의 이행이 반복적으로 나타나고 그러한 행위가 정상적인 것으로 인식이 되고 확인·재확인되는 과정이 신뢰를 구축하는 과정이다. 약속의 이행을 통해 신뢰하는 관계를 형성하면 그 관계를 통하여 신뢰의 누적 상황을 만들어 갈 수 있다. 이러한 과정의 지속은 신뢰하는 관계의 제도화를 이룸으로써 상대방에게 기꺼이 나의 이익에 대한 통제를 믿음을 갖고 위탁할 수 있게 되는 것이다. 둘째, 남북한은 신뢰를 쌓아나가기 위한 계기와 명분이 필요하다. 남한의 입장에서는 자신의 정책에 대하여 북한을 어떻게 이해시켜 긍정적인 호응을 유발하여 그 정책을 실천할 수 있는가의 문제다. 만약 적대감과 불신이 어느 일방보다 타방이 더 크다면, 상대적으로 불신이 적은 일방이 신뢰를 쌓는 과정을 먼저 시작하는 것이 합리적이다. 또 먼저 화해조치를 취하는 것이 신뢰를 증대시키고 상대방에게 무엇인가 줄 수 있다는 것을 보여줄 수 있다. 다만 이런 경우 화해조치가 상대방으로 하여금 일시적인 계략으로 인식되지 않고 적대적 관계를 바꾸고자 하는 진정성이 있는 것으로 인식되어야 한다. 반면에 신뢰를 쌓아가기 위해 먼저 선의의 조치를 취하는 일방에 대해 상대방이 계속 호혜적인 조치를 취하지 않으면 상호간의 인지적 적응이 수반되지 않는다. 우리는 그동안의 남북관계에서 바로 이러한 상황을 경험하였다. 따라서 남북 간의 신뢰를 쌓아가는 방안은 어느 일방의 선의가 상대방에게 이용당한다는 인식을 최소화하도록 행위의 의도를 명백히 하고 상대방이 호혜적인 반응을 보이도록 명분을 쌓는 것이다. 적대적 상대방 간에 어느 일방의 제안이나 정책이 상대방에게 ‘정상적인 조치(상황)’으로 인식되거나 최소한 자신의 이익을 침해하는 ‘비정상적인 조치(상황)’라는 인식이 적다고 인식이 될 때, 의구심을 가지면서도 반응을 하게 될 것이다. 이러한 점에서 정치적 상황과 구분하여 북한 주민의 열악한 삶을 개선 해주기 위한 대북 인도적 지원을 투명성 있게 지속적으로 추진해나가는 것은 관계 개선을 위한 진정성을 보여주는 하나의 방법이 될 수 있다. 셋째, 신뢰의 구축을 지속적인 과정으로 만들기 위해서는 남북한이 상호 공존과 안전보장에 대한 확신을 가지도록 해야 한다. 남한은 북한의 군사적 위협을 경계하며, 그러한 점에서 북한도 미국의 ‘적대시 정책’ 철폐를 내세우는 한·미의 군사적 위협을 강조하고 있다. 상호 군사적 위협에 대한 의구심이 크게 완화되지 않는 한 교류와 협력이 안정적으로 정착되기도 어렵고 진정한 관계 구축을 하기도 어렵다. 안보에 대한 확신이 없으면 상대방과의 협력관계에 임하지 않는 것이 과거 냉전체제 아래서의 동서관계의 가장 큰 특징이다. 대립과 갈등, 적대 관계에 있는 남북한이 이처럼 상대방을 신뢰할만하다고 믿고, 신뢰하는 관계를 만들어 신뢰를 구축하는 일은 결코 용이한 일이 아니다. 남한은 남한대로 북한의 정책과 행동과 태도를 믿지 못하며, 북한은 북한대로 남한의 정책과 행동과 태도를 믿지 못한다. 남북 간 신뢰의 결여는 남한과 북한이 각각의 의지를 실현하고자 하는 정책을 상대방에 대한 ‘진지한 고려’ 없이 추진했기 때문이다. 위에서 논의한 국가 간 신뢰에 관한 한 이론을 적용하자면, 남북한이 서로 자신의 이익을 어느정도 손해 볼 수 있다는 점을 기꺼이 알면서 수용하고 상대방에게 자신의 정책에 대한 어느 정도의 통제를 허용할 수 있을 때 상대방을 신뢰할 수 있다는 믿음이 생길 수 있으며, 이를 토대로 신뢰하는 관계를 구축하여 신뢰를 쌓아 나갈 수 있다. 이러한 신뢰구축의 방향을 다음과 같이 제시한다.