남북관계의 안정적 제도화와 성공적인 통일을 위해 정치·군사적 대결 구조 해소, 국제사회와의 협력 강화, 초당적 통일 전략 수립 및 체제 전환에 대비한 법제도적 연구가 병행되어야 한다. doc_id PCY_201702060545422181_13

남북관계의 제도화가 필요한 이유는 합의와 불이행, 대화와 결렬 등 남북관계가 가다서다를 반복하기 때문이다. 따라서 남북관계의 제도화는 남북관계가 중단되거나 퇴행하거나 합의사항 불이행을 막고 지속성과 불가역성 그리고 실천담보성을 보장하기위한 법제도적 장치를 의미한다. 그러나 지난 남북관계의 역사를 돌이켜보면 법제도적 장치로도 남북관계의 지속적 발전을 자동적으로 보장할 수 없었다. 남북간 합의는 언제든 휴지조각이 되었고 심지어 정상회담의 합의사항마저도 쉽사리 폐기처분되었다. 수많은 합의서에도 불구하고 남북관계는 제도화되지 못했다. 합의문을 넘어 공장과 근로자 등 실물로 존재하는 개성공단마저도 2013년엔 너무도 간단히 폐쇄되고 말았다. 결국 실제 남북관계의 제도화는 경제협력의 물질적 가시화만으로 그리고 남북의 법제도적 합의서만으로 가능하지 않음을 알 수 있다. 오히려 남북관계를 중단시키고 퇴보시키고 합의를 이행못하게 하는 근본 원인은 제도화의 미비가 아니라 남북관계 자체가 안고 있는 정치군사적 대결이라는 근본 구조 때문이다. 결론적으로 남북관계의 제도화를 위해서는 정전체제의 군사적 대치상황을 해소하고 분단체제의 정치적 대결관계를 개선하는 근본적 접근이 병행되어야 한다. 물론 경제협력을 통한 경제공동체 형성도 제도화에 기여하고 각종 합의사항의 법제화와 회담의 상설화 정례화 등도 제도화를 촉진하지만 그것은 필요조건이지 충분조건은 못된다. 정전체제의 평화체제로의 전환 그리고 그와 연동된 북핵문제의 평화적 해결이 남북의 군사적 대결을 완화하게 되고, 평화체제와 선순환되는 남북관계의 개선과 상호 적대 의식의 약화 및 내부 남남갈등의 해소를 통해 정치적 남북대결이 완화하게 될 경우에야 비로소 남북관계는 안정적으로 제도화되고 비가역적인 진전을 이룰 수 있을 것이다. 정치군사적 대결 상황과 여기에서 파생된 북핵문제와 상호 적대의식의 해소를 위해 이제 남북관계는 ‘포괄적 평화’를 이루기 위해 노력해야 한다. 포괄적 평화에 기초할 때 비로소 남북관계 제도화는 가능성을 증대시킬 수 있을 것이다. 그리고 국제협력은 한반도문제의 국제화가 심화된 상태에서 과거 어느 때보다 중요하다. 한반도문제의 1차적 당사자는 남한과 북한이다. 그러나 한반도의 정세변화와 현상변경 문제에 첨예한 이해관계를 갖는 한반도 주변국과 국제사회와의 협력의 유무와 그 정도는 우리의 대북·통일정책의 성과에 매우 큰 영향을 미친다. 통일외교의 경우, 우리의 정책에 대한 이해와 지지 확보 이외에도 한반도 안보 및 북핵문제와 같은 핵심 현안의 해결 등을 위해 미국, 중국을 비롯하여 국제사회와의 긴밀한 협력이 필수적이다. 특히 동북아지역 평화와 협력의 틀 속에서 한반도문제를 풀어나가는 것이 우리의 국가이익과 주변국의 국가이익을 상호 보완적으로 추구할 수 있는 방법이 될 것이다. 마지막으로, 남북관계의 발전은 대북정책의 분야별, 행위자별, 정책추진 주체별 균형적인 인식을 갖고 전반적인 조정의 과정을 통해 추진됨으로써 성공적인 결과를 기대할 수 있다. 북한 문제는 현상유지와 현상타파, 민족문제와 국제문제, 국가발전 등의 여러 문제가 중첩적으로 관련되는 문제다. 남북관계에서는 상대방 북한 때문에 선도하는 분야가 있을 수 있고 또 근본적인 구조를 바꿀 수 있는 분야가 있을 수 있다. 통일을 위한 주변국 외교는 중국과 러시아를 대상으로 추진되어야 할 것이다. 현재 양국은 고르바초프의 소련만큼 개혁적이다. 다만 아직 북한에 대해 압력을 행사하려는 적극적인 의지가 약하다. 따라서 중국과 러시아로 하여금 한반도의 통일이 국익에 더 보탬이 된다고 설득하는 노력이 필요하다. 무엇보다 북한이라는 완충지대가 사라지더라도 그들의 국익에 부정적으로 작용하지 않는다는 점을 강조해야 한다. 중국과 러시아는 안보 이슈를 제외하고는 북한보다 한국에 더 가깝다. 그러므로 한반도 통일이 동북아 안보긴장을 줄이고 접경교역의 이득을 극대화시킨다는 점을 보여주는 협력청사진을 제시해야 할 것이다. 이를 위해 중국과는 안보적 협력을 러시아와는 경제적 협력을 강화해야 할 것이다. 우리의 대북정책은 아직까지 20년에 걸쳐 논란 중에 있다. 이제 초당적인 통일전략의 수립이 필요한 시점이 되었다. 보수와 진보 세력이 내세우는 통일정책의 장단점을 결합하여 정권의 성격과 무관하게 실행할 수 있는 초당적인 통일노선을 우리 모두가 함께 만들고 그에 합의해야 할 것이다. 통일 후 독일에서는 누가 통일에 기여했는지에 관한 논의가 있었다. 통일 수상 콜은 아데나워의 정치적 손자인 동시에 브란트의 동방정책의 원칙을 계승하였다. 따라서 독일통일의 기여논쟁에서는 아데나워와 브란트의 통일정책이 모두 의미 있었다는 결론이 내려졌다. 우리의 경우에는 아직도 보수와 진보의 통일정책이 서로 대립적으로 맞서고 있다. 독일의 경험으로부터 시사점을 찾는다면, 한반도 통일을 위한 대북정책에서는 진보적 노선이 유용하고, 주변국정책에서는 보수적 정책이 유용하다는 것을 알 수 있다. 통일을 위한 대북정책은 북한의 자유화와 민주화를 위한 여건을 조성하는 데에 그 목표를 두고 추진하여야 할 것이다. 독일통일의 기폭제가 동독의 내부적 변화이었던 것처럼, 한반도 통일은 북한의 변화에서부터 시작될 것이다. 동독 주민들의 반정부 시위와 서독행 탈주로 정권이 흔들리자 소련의 개혁정치가 고르바초프는 동독지도부에게 개혁개방을 요구하였고, “동독식 사회주의”를 고집하던 호네커가 퇴진하게 되었다. 이후 등장한 개혁파가 정치적 자유화를 선언하고 동서독 국경의 자유로운 통행도 허용되었다. 이러한 맥락에서 대북정책은 무엇보다도 북한 주민들의 인권개선과 정치적 자유 확대라는 목표를 위해 추진되어야 할 것이다. 넷째, 북한의 체제전환을 대비하여 관련 법제도의 정비를 지원해야 한다. 북한은 김정은 체제가 출범한 이후 여러 가지 변화를 시도할 것으로 예상되는데, 기본적으로는 북한의 공산주의 체제를 유지하는 것을 전제로 식량난과 에너지난을 해결하는 등 경제발전을 달성할 수 있는 방안을 모색할 것으로 보인다. 북한의 체제전환은 한반도를 둘러싼 국제정세의 변화, 남북관계의 획기적 발전과 진전, 그리고 북한 내부의 정치경제적 상황에 따라서 다양한 가능성이 있지만, 언제든지 개방개혁정책을 가속화할 가능성이 있다. 북한이 체제전환을 시도할 경우에는 중국 또는 베트남을 모델로 하여 정치적으로는 사회주의를 유지하면서 경제적으로 시장경제질서를 부분적으로 도입할것이 예상되므로 이를 대비하여 시장경제질서에 관한 법제도 정비를 지원할 수 있는 시스템 구축을 준비하는 것이 필요할 것이다. 넷째, 분단국가의 통일법제를 깊이 연구하여 참고해야 한다. 그 동안 독일의 사례에 대해 다양한 분야에서 연구가 진행되었다. 그러나 통일법제에 대한 연구는 상대적으로 미흡하였으며, 대부분 총론적인 수준에서 소개되었다. 향후 동서독과 남북한의 공통점과 차이점에 유의하면서 다양한 분야에서 진행된 사례를 중심으로 교류협력의 단계에서의 법령정비, 통일과정의 단계에서의 법제도, 통일 이후의 법률통합에 대하여 구체적이고 연구를 해야 한다. 또한, 중국과 대만의 사례에 대하여도 교류협력을 안정적으로 추진하기 위한 법적 장치, 홍콩과 마카오의 행정특구제도, 그리고 경제특구의 운영을 위한 법제도를 보다 실증적으로 연구하여야 한다. 특히, 북한의 체제전환을 실효적으로 지원하기 위해서는 러시아를 포함하여 중동부 유럽국가의 체제전환도 참고해야 할 것이다.