한국 역대 정부의 대북정책 변화 양상과 그 과정에서 나타난 주요 정책적 특징 및 한계 doc_id PCY_201702060545422181_3

대북정책은 북한을 적으로 간주하는 안보정책과 북한을 같은 민족으로 보는 통일정책의 양면적 성격을 가지고 있는 매우 민감하고도 복합적인 정책이다. 이처럼 대북정책을 둘러싸고 적지 않은 가치와 신념의 대립이 있기 때문에, 대북정책을 둘러싼 논쟁은 종종 심각한 정당간의 갈등을 유발하여 왔고, 이것은 남남갈등의 원인이 되었다. 독일과 한국에서는 동방정책과 햇볕정책이 정치사회적으로 많은 비판과 논란을 불러일으켰다는 점에서 매우 유사한 측면을 보이고 있다. 1969년에 브란트가 추진한 동방정책은 동독 공산당이 오래 전부터 주장해 온 2국가론을 수용함으로써 독일의 분단을 영구히 고착화시키고, 동독을 합법화하는 잘못을 저지른다는 비판을 받았지만, 동서독 관계개선이라는 성과를 가져왔다. 1970년에 역사적인 동서독 정상회담을 성사시켰고, 같은 해에 소련 및 폴란드와 상호무력포기조약을 체결하였다. 그럼에도 불구하고 야당인 기민당은 브란트 수상에 대한 불신임 투표를 주도하였고, 단지 2표가 부족하여 그를 퇴진시키지는 못하였다. 1970년대 이래 한국 정부의 통일정책과 그 하위 정책으로서 대북정책은 형식적인 측면에서는 기능주의 논리의 기반위에 있다. 남북한이 첨예한 대결과 경쟁을 벌이고 있는 상태에서는 상호 간의 갈등이 상대적으로 적은 분야에서부터 관계를 맺어 확산 시켜나가자는 정책이었다. 이러한 정책은 1988년 ‘7.7 선언’으로 본격적으로 전개되었다. 그러나 1990년대 초 발생한 북핵문제는 지금까지 남북관계를 지배해오고 있으며, 역대 한국 정부는 이 문제의 해결을 정책의 최우선순위에 두었다. 그러나 북핵문제는 오히려 더 악화되었다. 노태우 정부의 대북접근정책은 탈냉전의 국제적인 환경변화와 맞물리면서 북한을 남북대화의 장으로 유도하였다. 남북기본합의서는 지금까지 남북한 사이에 이루어진 가장 포괄적인 합의서이다. 남북기본합의서와 그에 기반을 둔 각종 남북 기구의 구성 및 가동을 추진한 것은 신기능주의적 접근이었다. 그러나 남북기본합의서와 활성화된 남북회담이 남북관계의 지속성을 보장하지는 않았다. 그러나 북한이 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴를 선언하고 ‘서울 불바다’ ‘전쟁 불사’ 등의 발언으로 남한을 위협하면서 김영삼 정부의 대북접근은 초기의 입장과는 다르게 나타났다. 김영삼 대통령의 대북인식은 곧 “핵무기를 갖고 있는 상대와는 결코 악수할 수 없다”는 인식으로 바뀌었다.13) 김영삼 정부에서부터 북핵 문제가 남북관계에 압도적 영향을 미치기 시작했다. 교류·협력이 꾸준히 증대되었으나 남북관계에서 신뢰를 쌓아가기 어려운 상황이 전개되었다. 김대중 정부는 통일보다는 남북관계 개선에 역점을 두는 ‘햇볕정책’을 내세웠다. 취임사에서 김대중 대통령은 “남북관계는 화해와 협력, 그리고 평화정착에 토대를 두고 발전시켜 나갈 것”이라고 강조했다.14) 따라서 정책목표는 “평화·화해·협력의 실현을 통한 남북관계 개선”으로 제시되었다. 노선이 특별이 달라진 것은 없으나 ‘햇볕정책’은 북한을 보다 긍정적으로 이해하는 방향으로 설정되었다. 사회주의 진영이 대전환의 과정에 들어간 1980년대 후반 등장한 노태우 정부는 국제환경의 변화를 능동적으로 수용하는 북방정책을 추진하였다. 대북정책에서도 전향적인 입장을 가지고 정책을 전개하였다. 노태우 정부는 1988년 7월 7일 민족자존과 통일번영을 위한 특별선언(7.7선언)에서 적극적인 남북 교류협력의 추진과 한반도 평화정착 여건의 조성을 위해 북한의 미국과 일본 등 한국의 우방과의 관계 개선에 협조할 용의가 있음을 밝혔다. 7.7선언은 “남북대결의 시대를 청산하고 폐쇄된 북한사회를 개방으로 유도하며, 그 상호관계를 협력관계로 전환하여 남북관계를 ‘선의의 동반자 관계’로 승화시키려는” 의도가 있음을 밝혔다. 특히 북한에 대한 인식에서 적대의 대상이 아니라 “상호신뢰·화해·협력을 바탕으로 공동번영을 추구하는 민족공동체의 일원으로 인식”함으로써 북한관의 전환에 기초하고 있음을 강조하였다. 구체적인 정책선언들로는 남북 상호교류와 자유왕래, 이산가족의 서신왕래와 상호방문, 남북한 교역 문호개방, 우방국의 북한교역 불반대, 북한의 우방과의 관계개선 협조 등을 제시하였다. 이어 1988년 10월 18일 제43차 유엔총회 연설에서 노 대통령은 한반도의 평화정착을 위해서는 “남북한이 모든 이해당사국들과 합리적이며 정상적인 관계를 구축할 수 있어야 한다”고 강조했다. 1989년 9월 11일 제147회 정기국회 개회식 대통령 특별연설을 통해 한민족공동체 통일방안이 천명되었다. 동 방안은 단계적 통일방안을 제시하면서 남북대화의 추진을 통한 신뢰회복, 적대적 남북관계를 교류협력의 관계로 전환, 한반도 평화정착을 위한 군사적 신뢰구축과 군비통제의 실현, 휴전(정전)협정체제의 평화체제 전환 가능 등이 강조되었다. 1992년 2월에 발효된 남북기본합의서는 남북 간 화해, 신뢰구축과 관계개선, 평화정착 등과 관련 가장 포괄적인 내용들을 담고 있다. 남북기본합의서에는 서문에서 정치군사적 대결상태 해소, 긴장완화와 평화 보장, 다각적 교류·협력 실현 등을 담았으며, 제1장 남북화해의 장에서 체제 인정·존중, 내부불간섭, 비방·중상 중지, 파괴·전복행위 금지, 정전상태의 공고한 평화 상태로의 전환, 평화상태가 이룩될 때까지 군사정전협정 준수 등에 합의하였다. 김영삼 정부의 민족공동체 통일방안은 화해·협력단계 → 남북연합단계 → 통일국가 단계의 3단계 통일구도이다. 화해·협력단계는 남북 간의 적대와 불신을 줄이기 위해 상호협력의 장을 열어 가는 단계이며, 남북연합단계는 교류·협력이 더욱 촉진되고 평화가 제도적으로 보장되는 단계로서 남북합의에 따라 법적·제도적 장치가 체계화되어 남북연합 기구들이 창설·운영된다. 통일국가 단계는 1민족 1국가의 제도로서 남북한이 하나의 국가로 통합되는 정치통합을 이루어 통일을 완성하는 단계다. 남북연합단계는 화해·협력단계를 거쳐 성립하는 것으로 설정되어 있는 데, 이는 초보적 수준의 정치적 통합 단계라 할 수 있는 남북연합단계가 충분한 교류·협력의 축적 과정을 통해 이룰 수 있다는 기능주의적 접근 논리에 따른 것이다. 동시에 남북 간 거래의 증가가 동질성을 증대시켜 점차 통합으로 나갈 수 있다는 거래이론의 시각이 내재되어 있다. 이러한 합의를 이행하기 위해 분과위원회와 공동위원회 등이 구성되었으나, 실천에 이르지 못하고 남북기본합의서는 사실상 무용지물이 되었다. 그렇다고 하여 남북기본합의서에 담긴 관계개선과 신뢰구축, 평화정착과 관련한 문제들이 추진되지 않은 것은 아니다. 그 이후 역대 한국 정부는 대북정책 구상에서 신뢰구축, 평화공존, 평화정착, 평화체제 등 평화의 문제를 대북정책의 목표, 추진전략, 추진기조 또는 추진과제로 제시하였다. 또 국가안보목표 차원에서 평화의 문제가 제시되었다. 김영삼 정부는 통일정책과 관련 국민합의를 강조하였다. 김영삼 대통령은 취임사에서 ‘감상적 동일 지상주의’를 배격해야 하며, 통일에 대한 국민적 합의가 필요하다면서 북한에 대해 “서로 협력할 자세를” 갖추자고 제안하였다. 그리고 “어느 동맹국도 민족보다 더 나을 수는 없(다)”고 강조했다. 김영삼 정부는 ‘접촉을 통한 변화’를 기조로 삼았다. 통일이 현실로 다가오고 있다면서 “실제적 가능성 속에서 통일을 논의하고 준비"해야 한다고 주장하기도 하였다.