남북관계의 특수성과 법적 쟁점 및 지속 가능한 관계 개선을 위한 남북관계 제도화의 필요성 doc_id PCY_201702060545422181_9

북한은 2002년 개성공업지구법을 제정하였는데, 개성공업지구에는 북한의 주권이 행사된다는 것을 전제로 원칙적으로 북한의 법률이 적용되고, 북한주민은 물론 남한주민에 대해서도 북한의 법률이 적용된다는 것을 선언하고 있다. 이에 따라 중앙공업 지구 지도기관에게 공업지구 법규의 시행세칙을 작성할 권한을 부여하고, 부칙에서는 개성공업지구법의 해석권한을 북한의 최고인민회의 상임위원회에 부여하고 있다. 이 법률은 개성공단에서의 경제활동에 관한 영역에 대하여는 북한법률의 적용을 배제하고 있는데, 제9조에서는 “공업지구에서 경제활동은 이 법과 그 시행을 위한 규정에 따라 한다. 법규로 정하지 않은 사항은 중앙공업지구 지도기관과 공업지구 관리기관이 협의하여 처리한다”고 규정하고 있다. 이때 개성공업지구에서의 경제활동의 범위에 관하여 해석상 논란이 있을 수 있으나 이 영역에 있어서는 북한의 일반적 법률적용을 배제하고 있어 개성공업지구법과 그 시행을 위한 하위규정, 그리고 중앙공업지구 지도기관이 제정한 시행세칙이 적용될 것이다. 북한은 2003년 4월부터 2014년 10월 현재까지 모두 16개의 하위규정을 제정하였으며, 중앙공업지구 지도기관은 2006년 11월부터 2014년 3월 현재까지 총 16개의 시행세칙을 제정하였다. 개성공업지구법은 개성공단의 관리를 위하여 개성공업지구 관리기관과 중앙공업지구 지도기관을 설립할 것을 규정하고 원칙적으로 개성공업지구 관리기관이 개성공단을 관리하고, 중앙공업지구 지도기관은 관리기관의 사업을 통일적으로 지도하는 임무를 담당한다. 개성공단에는 개성공업지구 관리기관으로 개성공단 관리위원회를 두고, 중앙공업지구 지도기관으로는 중앙특구개발 지도총국을 두고있다. 개성공단 관리위원회는 이사장을 비롯하여 대부분 남한주민으로 구성되어 있으며, 개성공단의 유지 및 운영에 있어서 필요한 행정적 관리업무를 담당하는 특수한 기관이다. 또 남북한은 2014년 10월 현재까지 두 차례의 정상회담, 9차례의 총리(급)회담, 20회가 넘는 장관급회담, 고위급접촉, 비밀접촉 등 총 630회 이상의 대화와 접촉을 가졌다. 이러한 대화와 접촉을 통해 통일 3원칙을 담은 7.4남북공동성명을 비롯하여 수많은 합의와 합의서를 산출했다. 개성공단은 10년째 가동되고 있으며 북한 측 노동 인력 5만 명 이상이 매일 출근하고 있다. 개성공단을 제외한 일반교역 및 위탁가공이 5.24조치 이후 사실상 중단되었으나 남북교역 규모가 2012년에는 근 20억 달러에 달하기도 하였다. 남북교역이 시작된 지도 25년이 지났다. 2008년 7월 이후 중단된 상태에 있으나 한때는 연 10만 명이상의 한국 국민들이 금강산 관광을 하였다. 개성공단 사업과 금강산·개성 관광 사업을 지원하기 위한 군 당국 간의 통신선이 설치되었고, 여러 차례의 군사실무회담도 열렸다. 국가안보목표로는 ① 영토·주권 수호와 국민안전 확보, ② 한반도 평화 정착과 통일시대 준비, ③ 동북아 협력 증진과 세계 평화·발전에 기여 등으로 설정하였다. ‘한반도 평화정착과 통일시대 준비’란 남북 간 신뢰구축을 통한 한반도 평화정착과 통일시대의 준비를 말한다. 여기에는 북핵문제의 평화적 해결에 최선 경주, 남북관계 정상화 및 발전 노력, 통일의 적극적 추진이 포함된다. 국가안보전략 기조로는 튼튼한 안보태세 구축, 한반도 신뢰프로세스 추진, 신뢰외교 전개를 제시하였다. 그리고 한반도 신뢰프로세스를 통한 남북관계 발전의 과제 중 하나로 ‘지속가능한 한반도 평화정착’ 을 제시하고, 군사적 신뢰구축 및 실질적인 군비통제 추진과 ‘DMZ 세계평화공원’ 조성을 세부 과제로 설정하였다. 이상에서 살펴본 바와 같이 1970년대 이후 역대 한국 정부는 남북관계 개선, 남북간 신뢰회복, 신뢰조성, 평화공존, 평화정착, 교류와 협력 등 신뢰형성과 남북관계 개선, 그리고 평화정착의 문제를 지속적으로 제기하여왔다. 그러나 앞서 지적한바 와 같이 남북관계는 여전히 신뢰의 결여와 대립·갈등의 구조를 특징으로 한다. 남북통일이란 남북한이 분단 이전의 상태로 돌아가는 것이 아니라 분단상황이라는 역사적 현실을 인정하고, 이러한 조건에서 단일한 국가공동체를 창조하는 것이다. 이것은 정치적으로 대립되었던 국가체제를 하나로 통합하는 것뿐만 아니라 상이한 경제체제와 이질화된 문화를 단일한 경제체제와 동질적인 민족문화로 재구성하는 사회경제적·심리적 통합을 포함한다. 남북통일을 달성하는 것은 정치적으로 단일한 국가체제를 수립하는 것으로 종결되는 ‘상태’가 아니라 경제·사회·문화적 통합을 완수하는 ‘과정’으로 이해해야 한다. 이러한 의미에서 남북통일은 이미 시작되었고, 이제는 완성을 향해 나아가고 있는 것이라고 할 수 있다. 남북관계는 국내법적으로 평화통일을 위해 교류협력을 지향하면서도 현실적으로 정치적 이념과 체제에 의하여 상대방을 규범적으로 수용할 수 없는 한계를 가지고 있다. 또한, 국제사회에서도 남북한이 각각 엄연히 국가적 실체를 가지고 국제법의 주체로서 활동하고 있어 헌법을 비롯한 국내법을 국제법적 규범영역에 그대로 적용할 수 도 없다. 남북관계의 이러한 특수성으로 인하여 오랫동안 남북한 사이에 발생한 다양한 법률적 분쟁에 대하여 이를 사법적 판단이 아닌 정치적 결단과 타협에 의하여 해결하여 왔다. 남북통일은 더 이상 정치적 선언이나 추상적인 이념이 아니라 한반도를 둘러싼 국제정세나 남북관계에 따라서 현실화될 수 있는 것이다. 2000년 이후 남북한은 교류협력을 확대하였으며, 개성공단사업과 금강산관광사업을 추진하면서 남북한의 인적·물적 교류도 추진하였다. 그 과정에서 남북한은 다양한 남북합의서를 체결하였을 뿐만 아니라 관련 법령을 제정하는 등 통일법제를 정비하고 있다. 남북한 이산가족의 상봉과 북한이탈주민의 증가에 따라 이혼과 상속과 관련된 다양한 판례도 나오고 있다. 현재 남북관계는 2000년 이후에도 국가안보와 교류협력의 양 극단을 사이에 두고 구체적인 정치상황에 따라서 발전과 후퇴를 반복하고 있다. 그 과정에서 남북한 사이에 발생하는 다양한 법적 쟁점을 안정적이고 합리적으로 해결하기 위한 노력을 기울이고 있다. 그러나 남북한의 상이한 법률체계로 인하여 구체적 사안에 적용되는 법률의 모순과 충돌을 피할 수가 없는 실정이다. 이러한 현상은 기본적으로 남북한이 각각 한반도에서 정통성과 합법성을 주장하면서도 현실적으로는 상대방 지역과 주민에 대해서 주권과 통치력을 행사하지 못하고 있는 분단체제에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 2000년 남북정상회담 이후 지금까지 남북관계는 순탄치 않았다. 남북관계가 진전될 경우에도 우여곡절을 겪어야 했고 남북관계가 정체되거나 퇴행할 경우에도 지루한 신경전과 적대적 기싸움을 벌여야 했다. 어렵게 합의를 해놓고도 남북관계는 가다서다를 반복했고 화해협력이 증진되는가 하면 어느 새 불신과 대립이 커지기도 했다. 그야말로 남북관계는 하루도 편안한 날 없이 진전과 퇴행, 정체와 교착, 화해와 불신의 롤러코스터를 되풀이했다고 해도 과언이 아니다. 대북포용정책 시기에도 경향적으로는 화해협력이 증진되었지만 남북관계 개선이 결코 순탄하지 않았다. 대북강경정책 시기는 남북관계 파탄 속에 한반도 긴장은 고조되었고 적대와 대립이 증대되었다. 가다서다의 단속적 남북관계 대신 지속적이고 선순환적인 관계개선을 위해 이른바 남북관계의 ‘제도화’라는 과제가 제기되고 있다. 경제분야뿐 아니라 법제도적 차원에서도 남북관계를 제도화하면 중단과 재개의 불필요한 우여곡절을 피할 수 있다는 기대가 가능하다. 남북관계의 제도화가 필요한 이유는 합의와 불이행, 대화와 결렬 등 남북관계가 가다서다를 반복하기 때문이다.