세계화와 경제적 불평등의 심화 속에서 벨기에의 청년 고용 정책인 '로제타 플랜'의 시행 과정과 성과 및 한계 doc_id PCY_201702060559448991_8

영국은 글로벌 금융위기 이후 경기가 지속적으로 부진하면서 소득도 회복되지 못하고 있다. 맥킨지 보고서에 따르면 영국 국민의 70% 정도가 2005~14년까지 실질 소득이 정체되거나 하락한 것으로 나타났다. 정부가 세금과 보조금 등의 재정정책을 통해 실현하는 소득재분배를 감안한 실질 가처분소득(소득·세금+정부보조금)을 기준으로 하더라도 영국 국민의 60%가 소득 개선을 누리지 못하였다. 이에 대한 원인은 다양할 수 있겠지만, 맥킨지 보고서는 영국 중산층의 실질 가처분소득이 개선되지 못한 데에는 전반적인 경기 회복이 더딘 가운데, 노동소득분배율(국민총소득 중 임금이 차지하는 비중)이 하락한 것을 주요 원인으로 지목하고 있다. 다시 말해, 국민총소득이 빠르게 개선되지 못하고 있는데 그마저도 자본을 소유한 계층에 많이 분배되면서, 다수 국민들의 소득은 향상되지 못한 것이다. 일반적으로 세계화로 인해 발생한 경제적 이득이 글로벌 기업이나 자본가, 고소득층 및 청년층에 상대적으로 집중되면서 양극화가 심해지는 현상이 나타날 수 있다. 특히 자본과 기술력이 취약하고 노동력을 기반으로 하는 계층이 세계화에 따른 노동력 유입으로 일자리와 소득에 위협을 받게 되었고, 이들은 이에 따른 경제적 부담을 짊어지기가 상대적으로 훨씬 어려울 것이다. 따라서 세계화에 대한 반발도 심할 것이다. 그런데 국가 내에서 세계화에 따른 이러한 부작용을 줄이려는 노력이 충분하지 못한 측면이 있었다. 국가 총소득이라는 관점에서 본다면 세계화가 국가 경제에 이로울 수 있겠지만, 상당수의 국민들이 세계화의 부작용에 노출되면서 현 상황을 받아들이기 어려웠던 것으로 풀이될 수 있다. 이러한 상황은 정치권의 포퓰리즘(populism, 인기영합주의)에 취약하다. 정부나 정치인들은 유럽연합 혹은 세계화에 따른 부작용을 해소하기보다는 단기적인 정치적 목적을 위해 브렉시트를 이용한 측면이 있다. 잘못된 정보로 국민을 호도하기도 하는 한편, 브렉시트에 대한 건설적 논의보다는 감정적 호소에 집중하였다. 또한 정부나 정치인들이 자국 내에서 해결해야 할 문제에 대해 정치적 역량을 발휘하지 못하고, 문제의 원인을 외부로 돌려 사실을 왜곡하기도 했다. 로제타 플랜(Rosetta Plan)은 2000년부터 벨기에에서 실시된 청년의무고용제도를 의미한다. 당시의 벨기에는 청년의무고용제도를 필요로 할 만큼 청년들의 고용 사정이 좋지 못했다. 1999년 25세 미만 청년의 실업률은 22.6%로 EU 평균인 17.7%보다 높았다. 특히 저학력 청년의 실업률은 30.4%로 고학력 청년층의 14.4%보다 두 배 이상 높은 상황이었다. 이렇게 저학력 청년층의 어려운 처지는 1999년 제52회 칸 영화제에서 황금종려상을 수상한 ‘로제타’라는 영화에 생생하게 그려져 있다. 18살의 로제타가 원하는 ‘평범한 삶’은 일을 구하기 어려운 현실에서 자꾸 좌절되고 만다. 일자리를 찾아 분투하는 벨기에의 저학력 청년층, 즉 벨기에의 많은 로제타들을 위해 만들어진 것이 바로 로제타 플랜이다. 2000년 4월부터 시작된 로제타 플랜에서는, 종업원수 50명 이상 민간 기업이 매년 전체 종업원의 3%를 청년으로 추가 고용하도록 의무화하고 있다. 이때 기존 인력의 해고를 통해 추가 고용해야 할 청년 쿼터를 낮추거나 기존 인력을 청년고용으로 대체하는 것은 금지된다. 만약 로제타 플랜 적용 민간 기업이 3%의 추가 고용의무를 위반한 경우에는 청년 1인당 매일 3,000BEF(12만원)의 벌금을 내야 한다. 고용주에게 페널티만 있는 것이 아니라 인센티브도 주어졌다. 중·고등학교 졸업장이 없는 미숙련 청년을 채용한 고용주가 3%의 의무비율을 충족한다면 모든 사회보장 기금에 대해 2만BEF를 연 4회 감면해준다. 전체 종업원에서 청년들이 차지하는 비율이 3% 이상인 경우에는 추가적인 미숙련 청년 근로자에 대해 4만 5,000BEF를 연 4회 감면해 주며, 5%를 상회하는 경우라면 고용된 모든 미숙련 청년근로자들에 대해 4만 5,000BEF를 연 4회 감면해 준다. 아울러 의무고용기간 종료 후 최소 1년 이상 지속되는 고용에 대해서는 처음 1년까지는 75%, 그 다음 1년까지는 50%의 사회보장기금의 감면 혜택이 있다. 로제타 플랜의 우선 대상이 되는 청년층은 학교를 졸업했거나 그만둔 6개월 미만 실업 상태에 있는 25세 미만 청년구직자이다. 빠른 시일 내에 청년을 취업으로 이끌지 못할 경우 장기실업자화할 가능성이 높기 때문이다(그러나 실업기간이 장기화될수록 오히려 더 많은 도움을 필요로 한다면, 이 정책은 형평성에 어긋난다고 볼 수도 있다). 이들을 채용하기 어려운 경우 25세 미만의 청년구직자가 대상이 되며, 이들 역시 채용이 힘들 때는 30세 미만의 청년 구직자가 대상이 된다. 청년에게도 상응하는 의무가 부여된다. 청년실업자들이 연속 2회 이상 일자리 제의를 합리적 이유 없이 거절했을 경우에는 실업수당을 포함한 각종 사회보장 혜택들이 중지된다. 권리와 의무를 동시에 부여하는 활성화(Activation) 대책인 것이다. 이들 청년에게 제공되는 고용 기회는 적어도 1년 이상 지속되는 통상적인 일자리이거나 절반은 훈련하고 절반은 일하는 half-time 일자리이다. 자영업이나 유급의 전문직에 대한 견습이나 도제과정도 지원 대상이다. 이 정책은 시행 1년 후 큰 성과를 거두었다. 1년 동안 목표했던 4만 5,000개를 넘어서는 5만개의 일자리가 만들어졌고, 미숙련 청년의 40%를 고용했다. 22.6%이던 벨기에의 청년층 실업률은 시행 첫해인 2000년 15.2%까지 크게 하락했다. 슬프게 시작된 로제타 이야기가 이렇게 해피엔드로 끝나기를 절실히 바랐지만, 기쁨은 그리 오래가지 못했다. 제도 시행 3년 만인 2003년 청년실업률이 제도 도입 이전 수준인 21.7%까지 상승했고, 2015년 현재 22.1%로 여전히 20%대의 높은 실업률에서 헤어 나오지 못하고 있다. 단기적으로는 효과가 있었지만 장기적으로는 별 효과가 없었던 셈이다. 이 결과는 이론적으로는 어느 정도 예상되는 것이다. 인력수요가 법에 의해 창출될 수 있다는 것이 너무 안이한 생각이기 때문이다. 법이 강제하면, 기업의 입장에서는 생산요소의 최적조합을 이룰 수 없다. 즉 숙련 노동자 대신 미숙련 노동자를 채용할 수밖에 없고, 이는 단기적으로 기업의 이윤을 줄인다. 이러한 이윤 감소가 장기적으로는 미래의 고용 기회를 줄이게 되는 것이다. 또한 로제타 플랜이 당초의 정책 의도와 달리 실제 저숙련 노동자의 고용 효과가 충분치 않았다는 사실도 지적되어야 한다. 기업은 저숙련 노동자 채용의 인센티브가 충분하지 못하다고 느꼈기 때문에, 저숙련 노동자 대신 고숙련 노동자를 채용했다. 로제타 플랜의 수혜자 중 3분의 2가 고학력 청년이었다. 소위 거품걷어가기 효과(creaming effect)가 발생한 셈이다. 이것은 결국 정책이 의도한 것보다는 사중손실(deadweight loss)이 컸음을 의미한다. 다시 말해 정책이 없었더라도 기업이 채용했을 인력을 정부 보조를 통해 채용한 경우가 적지 않은 셈이어서, 순수한 고용효과가 정책 의도만큼 크지 않았던 것이다. 이렇게만 놓고 본다면, 로제타 플랜은 실패한 정책이다. 하지만 논리적으로는 여전히 반론이 가능하다. 미숙련 노동자의 인적자본에 대한 강제적인 투자를 통해 이들의 생산성과 고용능력을 향상시켜 단기적인 이윤 손실을 장기적으로 만회할 수 있다는 주장이다. 일터를 떠난 교육훈련보다는 일하면서 배우는 것이 가장 효과적인 학습방법이 기도 하다. 또한 단순한 소득보조보다, 일을 하도록 함으로써 복지의존도를 줄여가는 생산적 복지일 수 있다.