국내 배출권거래제(K-ETS)의 제도 설계 및 운영상 나타나는 거버넌스의 취약성, 산업 부문 할당의 형평성 및 일관성 문제와 개선 방안에 대한 논의 doc_id PCY_201702070339317151_6

반면 여러 정책연구기관들과 학계에서는 산업부문에 유리한 방식의 제도 설계 및 운영으로 인해 국가 감축목표 달성이 어려울 것이라는 비판도 동시에 제기되고 있는 형편이다. 이러한 주장은 2014년 로드맵 및 1차 할당계획에서 제시된 국가 2020 BAU 배출량을 바탕으로 각종 기후변화 정책 및 K-ETS 운영이 이루어지고 있는 가운데, 2015년 INDC 제출로 2030 BAU 배출량이 새롭게 공표되면서 본격적으로 제시되고 있다. 이는 국가 선형 연감축률이 기존 5.19%에서 0.45%로 낮아지게 되었고, 산업부문에 대한 감축률을 12% 이내로 제한될 것이라고 언급되면서 산업부문의 연감축률은 0.31%로 더욱 낮아지는 것으로 나타나며, 2020 BAU 배출량 대비 감축률은 기존의 18.5%에서 8.86%로 대폭 하향 조정되었다는 지적이 있다. 이로 인해 1차 계획기간 국가 배출권 할당계획에서 제시한 기본방향인 ‘객관적이고 공정한 배출권 할당’에 부합되지 못하며, ‘거래제 적용대상과 비 적용대상 간의 공평한 감축부담 분담’에도 어긋난다는 비판을 받고 있다. 2016년에는 배출권거래제 운영의 주관부처가 환경부에서 기획재정부로 바뀌었다. 이에 따라 ‘온실가스종합정보센터’의 소속도 환경부에서 국무조정실로 변경하여 기획재정부가 배출권 할당계획수립, 부처간 할당 조정, 배출권 거래시장 운영 등 배출권거래제도 전반에 관해 총괄하고 있다. 또한 기업들의 차입한도를 당초 10%에서 20%로 확대했으며, 정부 보유 예비분 1,400만 t 중 일부를 시장에 공급하는 시장 안정화 조치도 취했다. 산업부는 신기후체제에 대응하는 국가 온실가스감축목표가 변경에 따라 국가 BAU 변동을 반영하고 업종별 할당량의 편차조정을 2017년부터 수정하여 추진할 계획이다. 향후 기재부는 2017년 6월까지 2차 배출권 할당계획을 수립할 예정인데, 주요 기업의 온실가스 감축 노력에 대한 보상, 감축투자를 촉진할 수 있는 유인을 발굴하고 있다. 우선 K-ETS의 제도 설계 및 운영에서 나타나는 여러 문제들은 국가 기후변화 정책의 거버넌스의 취약성에서 비롯된다는 평가가 있다. BAU 기준 채택으로 Cap 설정에서의 상당한 불확실성 초래, 감축정책 도입 과정에서 정부 역할이 과도하게 강조된 점, 정책 거버넌스 역량이 미약한 상황에서 정부 주도의 저탄소 녹색성장의 국가 의제 설정, 정부부처 간 복잡한 역학관계에 따른 거버넌스 약화 등으로 기후변화 정책의 전반적인 불균형 문제 발생했다. 특히 녹색위원회가 총리실 산하 부서로 격하되고 기재부·산업부·환경부 등에 배출권거래제 관련 업무와 권한·책임이 분할되면서 부처간 비일관성이 제기되고 있다. 이로 인해 환경부는 규제 중심의 자세와 아울러 집행 및 관리·감독 능력 부재가 지적되었으며, 산업부는 산업부문에 대한 이익을 대변하면서 기후변화 정책수단의 근간인 배출권거래제가 제자리를 잡지 못한다는 비판도 제기되었다. BM은 현재 정유 전체, 시멘트 일부, 항공 전체 시설에 적용되고 있으며, 점차 확대할 계획인데, 벤치마크 계수 적용에서 형평성에 문제가 생길 수 있다. 이는 할당을 받는 시설기준에 차이가 존재하기 때문이다. 예를 들어 한 사업장 안에 많은 제품을 생산하는 경우, 산업을 어떻게 분류할 것인가 하는 문제가 존재한다. 또한 사업장의 분류는 사업장이 초기 신청한대로 분류되어 있어, 한국산업분류표와 차이가 있기 때문에 산업별 할당 혹은 배출계수 및 조정계수 적용에서 일관성이 훼손될 가능성이 있다. 한 사업장 안에 여러 개의 제품을 생산하는 경우 사업장 전체 혹은 제품을 기준으로 지정하는 가에 따라 차이가 발생할 수 있기 때문이다. 온실가스 배출을 많이 배출하는 곳은 집중관리 대상으로 지정하는 방안도 대안이 될 수 있다. 우선, 산업별 배출허용총량 도출단계에서 산정 기반의 합리성이 확보되어야 한다. 현재는 산업별 배출허용 총량을 결정하는 것은 전체 산업에서의 생산활동 비중을 기준으로 하는데, 부가가치 비중이 기본으로 사용되고 생산활동 자료가 보완적으로 활용된다. 그러나 생산활동을 나타내는 것은 산출액이지만 부가가치액을 사용하고 있기 때문에 실제 생산활동과 부가가치액이 산업의 생산활동을 적절하게 반영하지 못 할 가능성이 있기 때문이다. 또한, 우리나라의 배출권거래제는 국가 전체적인 배출허용총량을 정한 후 업종마다 배출할당량을 설정하고 있는데, 이로 인해 배출권거래제 본연의 장점이 약화되고 있으므로 이에 대한 재검토가 필요하다. 부문별․업종별 배출할당은 ETS의 제도 운영 초기에 완비되지 않은 업종 구분, 할당방식에 따른 예측이 어려운 점을 행정적인 제도설계를 통해 줄이려는 노력으로 채택되었지만 명령 및 통제형 규제 방식을 유지하도록 하는 단점이 있다. 국내 ETS 전체의 배출허용총량이나 부문별 목표배출량 또는 감축목표를 결정하는데 있어서 탄소집약도 한도 방식을 전면적이거나 부분적으로 활용하는 방안도 함께 고려해 볼 필요가 있다. 이러한 방식은 배출허용총량 설정과 관련된 불확실성을 낮추는 한편, 형평성 및 저탄소산업으로의 유인 제공 등과 같은 세부 정책목표를 달성하는데 도움이 될 것으로 예상된다. 산업별 배출권거래제 대상의 선정 단계에서도 형평성과 일관성이 고려되어야 한다. 현재 정유 전체, 시멘트 일부, 항공 전체 시설에 적용되고 있으며, 점차 확대할 계획인 벤치마크(BM) 계수 적용에서 형평성에 문제가 생길 수 있고 이는 할당을 받는 시설기준에 차이가 존재하기 때문이다. 예를 들어 한 사업장 안에서 다수의 제품을 생산하는 경우, 산업을 어떻게 분류할 것인가 하는 문제가 존재한다. 또한 사업장의 분류는 사업장이 초기 신청한대로 분류되어 있어, 한국산업분류표와 차이가 있기 때문에 산업별 할당 혹은 배출계수 및 조정계수 적용에서 일관성이 훼손될 가능성이 있다. 따라서, 온실가스 배출을 많이 배출하는 곳은 집중관리 대상으로 지정하는 대안을 고려해 볼 필요가 있다. 본 연구에서 분석대상으로 하는 소재산업은 철강, 비철금속, 시멘트, 제지, 석유화학으로 구성된다. 5개 소재산업의 에너지 소비와 온실가스 발생은 각각 제조업에서 55% 내외를 점하고 있어 생산에서의 비중에 비해 에너지소비와 온실가스 발생 비중이 높은 특성을 갖고 있다. 또한, 소재산업에서 에너지 소비와 온실가스 발생은 주로 특정 공정, 기초원료를 이용하여 중간재를 생산하는 상공정에 집중되어 있다. 철강산업은 순도가 높고 고기능제품의 중간재를 생산하기 위한 고로제강의 공정의 특성상 석탄의 사용이 높고, 이에 따라 온실가스 발생 규모와 비중이 높은 특성을 갖는다. 철강산업의 2014년 에너지사용과 온실가스 발생은 각각 29,855천toe, 1.13억 톤으로 제조업 전체의 22.3%, 31.5%를 점한다. 에너지 사용 비중에 비해 온실가스 비중이 높은 것은 이산화탄소 발생계수가 높은 석탄(유연탄)의 사용량이 많기 때문이다. 철강산업의 에너지사용은 주로 상공정인 제철‧제강 및 열연제품 생산업에서 이루어지며, 온실가스 발생도 이 단계에서 98.2%로 대부분 발생한다.