대학의 자체적인 운영 방식에 따른 졸업유예제도의 실태와 운영 방식 변화에 따른 갈등 및 제도적 관리 필요성 doc_id PCY_201702090253074151_2

졸업유예의 문제가 청년정책의 이슈에서 조차 상대적으로 배제되어 있던 까닭은 무엇인가? 이에 대한 답으로 졸업유예 현상이 청년 일자리 문제와 같은 보다 극명하게 드러나는 이슈들에 밀려나 있었기 때문이라고 단순화하여 설명하는 것은 적절치 않다. 그 보다는 대학의 졸업유예제도 도입과 운영이 법령에 기초한 정부의 고등교육정책의 일환으로 수립 추진된 것이 아닌데 따른 결과로 보는 것이 더 타당하다. 다시 말해, 1998년 국제통화기금(IMF) 체제 당시, 대학 신규졸업자 실업대책 대응 방안을 마련하는 과정에서 논의된 후 대학의 학칙 또는 지침에 기초한 자체운영 제도로서 졸업유예 제도가 도입 운영되기 시작(주간동아, 2016.03.30.; 경향신문, 2013.12.11.)하였기 때문에 제도도입 및 운영에 관한 정부의 관리와 감독이 이루어지지 않았고, 그에 따라 졸업유예와 관련하여 드러나는 문제들에 쉽게 접근하지 못하였기 때문인 것으로 설명하는 것이 더 적절할 것으로 보인다. 각 대학마다 학칙에서 규정하고 있는 내용에 따라 졸업유예제도는 각기 다르게 운영되고는 있으나, 대체로 졸업유예신청에 관한 공고 후 신청 및 등록이 이루어진다. 일부 대학에서 학과장의 서명을 얻는 절차적 승인을 거쳐 학사담당자들이 접수를 받는 과정으로 졸업유예 신청과 승인이 이루어지기도 하나 졸업유예 승인에 대한 심사가 이루어지는 것은 아니며, 오히려 그 과정 또는 단계가 학과통폐합 또는 정원조정과 같은 대학 내 구조조정에 악용하는 사례가 포착되기도 있음이 본 연구의 실태조사 결과에서 확인된 바 있다. 현행 ‘신청→등록’의 단선적 과정으로 졸업유예가 결정되는 운영 구조는 졸업유예 당사자로 하여금 과연 졸업시기를 연기하는 것이 나에게 필요한 일인지, 깊이 있게 생각하고 결정할 수 있는 기회가 절차 안에서 제공하지 않으며, 주변의 풍조나 분위기 또는 막연한 이유로 무분별하게 선택하는 졸업유예에 대한 제어 장치가 전혀 존재하지 않는다. 다시 말해, 신청과 동시에 졸업유예 상태가 되는 ‘신청→등록’의 단선적인 제도 운영 구조에서는 졸업유예자수가 늘어날 수밖에 없다. 졸업유예자 수의 증가와 더불어 졸업유예제를 둘러싼 또 다른 이슈는 대학들의 졸업유예제 운영 방식이 최근 급격하게 변화하고 있다는 점이다. 취업난으로 졸업유예를 신청하는 학생의 수가 증가하고 있는 상황에서 대학들이 운영하던 졸업유예제도를 아예 폐지하거나, 졸업유예자 수를 줄이는 방향으로 금전적 또는 행정적으로 졸업유예 신청 승인에 대한 기준을 바꾸면서 대학과 학생들 간의 갈등이 빚어지고 있는 것이다. 대학의 졸업유예제 운영 방식의 변화는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 기존에 졸업유예제를 운영하였던 대학이 학칙 개정을 통해 아예 졸업유예제를 폐지하여 졸업유예의 기회조차 없애는 것이고, 두 번째는 졸업학점을 이수한 학생들이 학점 이외의 졸업요건을 충족시키지 않은 채 졸업유예를 하는 것을 막기 위하여 졸업학점 이수자들을 모두 ‘수료생’으로 분류시키는 것이다. 세 번째 방식은 졸업유예제를 시행하는 가장 다수의 대학들이 취한 방식으로, 기존에 별도의 비용을 부과하지 않은 운영 방식에서 수강을 필수로 하여 학점이수를 의무화하고 그에 따른 등록비용 및 수강료 납부를 의무화하는 것이다. 현재 대학에서 ‘졸업유예제’를 어떻게 운영하고 있는가를 파악할 수 있는 자료는 국정감사자료가 유일하다. 다시 말해, 2014년 안민석의원이 제출 받아 공개한 ‘2011~2014년 졸업유예제도 운영 현황’ 및 2015년에 공개한 ‘2014년 전국 4년제 대학 9학기 이상 등록 현황’, 같은 해 유기홍의원이 교육부로부터 자료를 제출 받아 공개한 ‘4년제 대학 졸업유예 실시 현황’자료가 제한적이나마 졸업유예제 운영과 졸업유예 실태를 파악할 수 있다. 2015년 유기홍의원의 국정감사자료에 따르면, 졸업유예제를 도입하여 실시하고 있는 대학의 수는 2013년 62.7%(185개 대학 중 116교)에서 2014년 71.0%(138개 대학 중 98교)로 증가하였으며, 졸업유예제를 운영하면서 졸업유예 신청자들에게 강의 수강을 의무화하는 대학의 비율도 같은 기간 34.5%(40교)에서 62.2%(61교)로 급증하였다(유기홍, 2015.09.05., pp.2-3). 교육부가 2014년부터 정부재정지원 제한대학 평가지표를 조정하고 2015년부터 실시된 ‘대학구조개혁 평가’ 지표를 확정하면서 기존의 평가지표에서 비중이 컸던 재학생 충원율 및 취업률 비율을 낮추는 대신 전임교원확보율, 학사관리 및 교육과정, 교육비환원율 등의 지표를 포함한데 따른 결과라 할 수 있다. 다시 말해, 기존 정부재정지원 평가사업의 취업률 지표에는 졸업유예자 수의 증가가 취업률 지표 산출에 유리하게 작용되었으나, 대학구조개혁 평가의 ‘전임교원확보율’ 의 지표에는 재학생 수로 반영되어 불리하게 작용될 수 있기 때문에, 이를 우려한 대학들이 졸업유예자 수를 줄이는 방향으로 졸업유예제 운영 방식을 바꾼 것이다(대학교육연구소, 2014.03.30.; 2015.02.02.). 그러나 이 또한 대학들이 처한 상황이 매우 상이하여, 모든 대학들이 공통적으로 ‘전임교원확보율’ 지표의 높은 점수를 획득하기 위하여 재학생 수를 줄이는 방향으로 졸업유예제 운영 방식을 바꾸었다고 단언하기 어려운 것이 사실이다. 정부가 대학의 졸업유예제 운영과 관련하여 면밀하게 살펴보아야 할 필요성은 다수의 대학들이 졸업유예를 승인하면서 수강을 의무화하고 대체로 비용을 부과하는 방식으로 운영 방식을 바꾸고 있다는 사실에서도 찾을 수 있다. 2015년 유기홍의원의 국정감사자료에서 지적된 바와 같이, 졸업유예에 따른 수강비는 대학마다 천차만별이며, 비용 부과의 기준도 모호한 경우가 적지 않다. 이는 졸업유예제가 대학들이 자체적으로 도입한 제도이고, 법령으로 정한 기준이 없다보니 대학마다 자체 기준을 적용하여 졸업유예에 따른 등록비와 수강료 징수 기준에 차이가 발생하는 것이다. 졸업유예 수강비 징수 유형은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 정규등록금을 기준으로 하여 일정비율을 납부하게 하는 방식으로 다른 하나는 학점 당 정해진 금액을 부과하는 방식인데, 전자의 경우로 시행하는 대학들은 대학 등록금에 관한 규칙 제4조 제7항의 내용을 준용하여 징수하고 있고, 후자의 경우는 대학에 따라 최소 3만5천원에서 최대23만 2천원까지 부과되고 있는 실정이다(유기홍, 2015.09.05., p.4). 신청만하면 자동적으로 재학생 상태를 연장할 수 있었던 과거의 졸업유예방식에서 졸업유예 신청 시, 최소학점 이상 수강을 의무화하며 그에 따른 수업료 등을 부과하는 방식으로 대학들이 졸업유예제도 운영 방식을 변경하자 학생들과 대학 간 갈등의 심화가 본격화 되었다. 국회에서는 비용부과로 전환된 대학의 졸업유예제도 운영 방식의 문제를 지적하며, 이와 관련된 법안들이 19대에 이어 20대에도 발의되고 있다. 20대 국회에서 발의된 법안들을 살펴보면, 비용부과 뿐만 아니라 의무수강제도 또한 대학이 학생신분 유지에 대한 대가로 학생들에게 불리한 조치를 가하는 것으로 간주, 이를 금지하는 내용의 고등교육법 개정안이 발의(의안번호: 2587, 안민석의원 대표발의, 2016.10.05.)되었고, 학생과 학부모에게 경제적 부담을 주고 있는 등록금의 산정근거와 집행내역이 명확하지 않음을 지적하여 졸업유예자에게 징수하는 등록금은 소요비용을 고려하여 실비 상당액만 받을 수 있도록 산정근거를 명확하게 하는 동법 개정안(의안번호: 2415, 김경수의원 대표발의, 2016.09.22.)도 발의되었다.