지자체의 인권행정 실현을 위한 인권조례의 한계와 실효성 있는 인권체제 및 제도 구축의 필요성 doc_id PCY_201702100450006141_3

표준조례안은 인권조례의 취지와 범위 등을 명확히 밝히며 지자체의 구체적인 인권증진 방안을 제시하여 지역사회 차원의 인권 보장 체제를 구축하는데 이바지하고자 하였다. 그러나 다수의 지자체는 인권조례의 필요성을 인식하지 못하거나 인식하더라도 인권조례에 지역적 특성과 주민과 시민사회의 의견을 충분히 반영하여 제정하기 보다는 조례 표준안을 그대로 복사해서 제정하는 보여주기식 실적위주의 관행을 벗어나지 못하였다. 특히 인권조례상 인권위원회 구성, 인권증진기본계획 수립, 인권담당기구 설치 등 조례의 실효성을 담보하기 위해 여러 제도들을 규정하고 있지만, 조례 제정 과정에서 그 취지를 제대로 반영하지 못하거나, 단체장의 의지 부족으로 조례 제정 이후 이행을 위한 후속조치가 이루어지지 않는 경우가 적지 않았다. 전통적으로 인권문제는 국제사회ㆍ국가 차원에서만 논의되는 것으로 인식되었지만, 이제는 지자체 차원에서도 인권에 대한 논의가 그리 낯설지 않게 되었다. 그 변화의 시작은 지자체 차원의 인권조례제정을 들 수 있다. 특히, 인권조례의 저변화에 기여한 것 은 2014년 4월 국가인권위원회가 제시한 ‘표준인권조례안’을 기초로 인권조례를 제ㆍ개정할 것을 지자체에 권고한 것이 가장 큰 역할을 하였다고 본다. 표준조례안은 자치입법능력이 부족한 지자체의 입법활동을 돕는 긍정적인 기능도 있지만, 표준조례안을 제시함으로써 지자체가 지역적 특성과 지역민의 요구를 반영한 독자적이고 자율적인 조례를 구상ㆍ입안하는 데에 오히려 방해가 되었다는 비판도 받고 있다. 실제로 다수의 지자체에서는 인권조례의 제정과정에 지역사회의 의견수렴 없이 표준조례안을 그대로 모방하여 제정하거나 조례이행에 미온적인 경향을 보이고 있어, 표준조례안이 자치입법능력의 제고나 지역적 특수성과 입법수요를 반영한 자치규범을 제정하는데 부정적인 결과를 초래했다는 평가를 받기도 한다. 한편 표준조례안은 그동안 인권조례제정에 소극적이었던 지자체들을 추동하고, 특히 인권사무가 자치사무인지에 대한 논란을 해결하는 중요한 계기가 되었다. 이를 통해 지자체는 인권조례를 통해 지역주민의 인권보장 및 증진에 대한 책무가 있음을 확인하는 계기가 되었고, 또한 지자체의 모든 행정이 인권에 기반을 두고 인권을 지향해야 한다는 의미의 인권에 기반을 둔 행정’(Human Rights-Based Administration), ‘행정에서의 인권주류화’(Human Rights Mainstreaming )로 나아가게 되었다. 하지만 우리는 인권주류화 과정에서 가장 중요한 지역 주민의 참여와 공감대를 배제한 채 추진하고 있었다. 전문가들이 검토하고 만든 표준조례안을 지자체는 그대로 모방하여 인권조례를 제정함으로서 외형상으로는 인권이라는 용어가 넘쳐나는 그럴 듯한 인권규범을 제정하였지만, 조례이행을 견인할 추진동력인 주민의 목소리는 어디에도 찾아 볼 수 없다. 그렇다고 이미 제정된 인권조례를 폐지하고 다시 처음으로 돌아가는 것은 비효율적이다. 많은 지자체가 인권에 기초한 행정을 지향한다는 것을 내걸기 시작하였다. 지자체 차원에서 여러 모습의 인권제도를 구축하고자 하였다. 인권조례의 규정에 따라 구성된 지자체 인권위원회는 그 핵심 사항이었다. 또 다양한 인권제도가 도입되었다. 그 가운데 인권증진기본계획, 인권헌장, 인권지표, 인권영향평가 등이 있었다. 그러면서 이러한 제도에 대한 논의가 일어났다. 이정은(2015)은 서울시 인권헌장 제정 과정의 시민 참여를 살펴보았고, 김근혜・강성권(2014)은 부산광역시 사례를 통하여 인권지표 개발을 논의하면서 부산시의 성과지표를 수정 보완하여 인권지표로 개발할 것을 제안하였다. 그리고 강현수(2013)는 인권영향평가를 가장 적극적으로 도입한 서울 성북구 사례를 중심으로 지방행정의 인권 증진 방안을 논의하였다. 이렇듯 법령에서 규정하고 있는 지자체의 인권책무를 제대로 이행하기 위해서는 인권에 기반을 둔 행정, 즉 ‘인권행정’을 운영해 나가는 것이 무엇보다 중요하다. ‘인권 행정’은 행정의 최고목적을 주권자인 주민의 인권 보호ㆍ증진에 두고, 모든 행정과정에 인권을 지향하는 것을 의미한다. 따라서 지자체는 국가와 함께 사회복지, 보건, 교육, 주택, 식수, 세금 등과 같은 모든 행정분야에서 주민들의 일상생활에 밀접하게 영향을 미치는 행정서비스를 담당하고 있으므로 지자체의 모든 행정은 주민의 인권 보호와 증진에 부합하도록 ‘행정의 인권화’를 지향해야 할 것이다. 이러한 의미에서 인권행정을 ‘인권에 기반을 둔 행정’(Human Rights-Based Administration), ‘행정에서의 인권주류화’(Human Rights Mainstreaming), ‘인권통합행정’(Integrating Human Rights into Administration)이라는 표현으로 쓰이기도 한다. 지자체가 인권행정을 실현해야 하는 이유는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫 번째는 행정의 정당성을 확보하기 위해서이다. 지자체가 자신들에게 주어진 인권책무를 제대로 이행할 때 주민들의 지지를 받을 수 있고, 행정의 정당성 및 합법성을 확보할 수 있기 때문이다. 두 번째는 행정의 효율성을 위해서이다. 인권을 염두에 두지 않고 추진되는 행정은 결국 사후분쟁(민원 제기, 인권위 진정, 행정쟁송 등)으로 귀결되어, 분쟁화 될 경우 이를 수습하기 위한 행정력의 낭비를 초래할 수밖에 없을 것이다. 이를 방지하기 위해서는 사전에 모든 행정과정에 인권을 고려하여 불필요한 분쟁의 여지를 차단함으로써 행정의 효율성을 확보할 수 있기 때문이다. 지자체가 인권행정을 실현시키기 위해서는 모든 행정과정에 주민의 인권이 자연스럽게 고려될 수 있도록 법적ㆍ행정적 제도(규범ㆍ조직 및 기구)를 마련하고, 이를 정책 및 사업으로 추진할 수 있도록 인권제도를 구축해야 할 것이다. 이러한 제도적 기반을 구축함으로써 지자체는 지속적이고 안정적으로 인권행정을 실행할 수 있을 것이다. 따라서 아래에서는 인권행정 체계를 강화하기 위한 지자체의 인권제도의 구성요소인 인권규범, 인권조직 및 기구, 인권정책 및 사업에 대한 정의, 역할 및 기능 등을 살펴보고자 한다. 지자체가 인권행정을 제대로 수행을 위해서는 적절한 인권체제를 구축해야 하며, 그 체제하에서 실효성 있는 인권제도를 운영해야 한다. 여기서 ‘인권체제’란 한 사회에서 인권보호와 증진 활동이 보다 효과적으로 이루어질 수 있도록 고안된 각종 제도, 규범적 가치, 사회적 관계들의 총체를 의미한다. 따라서 인권체제는 인권제도뿐만 아니라 인권의식과 같은 규범적이고 윤리적인 문제, 인권을 지지하고 옹호하려는 주민들의 실천 역량 등이 포함된다. 이러한 인권체제의 하위개념인 ‘인권제도’는 지역사회의 인권 보호와 증진을 실현할 수 있는 정형화된 사회적 장치로서 인권행정을 실현하기 위해 지자체가 만들어 낸 인권규범, 조직 및 기구, 인권정책 및 사업 등이 여기에 속한다. 이러한 제도들을 의식적으로 구축해 가는 과정을 ‘제도화(Institutionalization)’라고 하며, 이는 인권의 정당성 확보와 인권실현을 위한 실효성 있는 장치들(법률, 조직, 정책 등)을 만들어 가는 과정을 의미한다. 따라서 '인권의 제도화'는 인권보호 및 증진을 위한 도구적 차원의 장치(법률, 조직 및 기구, 계획, 이행 및 감시체계 등)를 마련하는 것이지만, 제도화의 궁극적인 목적은 인권의 가치와 의미가 지역사회에 수용되어 하나의 안정적인 질서로 작용하도록 하는 것이다.