지자체 인권제도의 구성 요소인 인권규범(인권조례, 인권선언 등), 조직 및 기구, 정책 및 사업의 현황과 체계 및 발전 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201702100450006141_4

지자체의 인권제도를 크게 규범, 조직 및 기구, 정책 및 사업 등 세 측면으로 구분하여 현황 조사와 분석, 그리고 개선 및 발전 방안을 모색하고자 한다. 첫째, 인권규범 영역에서는 각 지자체에서 제정한 인권조례, 인권헌장과 선언, 인권행동강령, 인권도시 이행 원칙을 다루게 될 것이다. 둘째, 인권 조직 및 기구 영역에서는 인권조례에 근거하여 설립된 지자체 인권위원회, 지자체 집행부에 편성된 인권 담당부서(인권 담당관), 지자체 차원에서 활용되고 있는 인권구제기구(인권보호관, 인권옴부즈맨), 인권 업무를 담당하며 증진을 도모하는 인권센터, 지방의회에 구성된 인권 관련 기구 등을 다루게 될 것이다. 셋째, 인권 정책 및 사업 영역에서는 지자체가 인권 증진을 위하여 수립하여 시행하는 모든 정책과 사업을 다루고자 한다. 지자체의 인권규범은 인권조례(Human Rights Ordinance), 인권헌장(Human Rights Charter), 그리고 인권선언(Human Rights Declaration) 등으로 크게 구분할 수 있다. 이러한 지자체 인권규범들은 세계인권선언 등의 국제인권규범, 헌법에 규정된 기본권 조항, 그리고 국가인권위원회법, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률, 사회보장기본법 등 인권관련 법령과 지자체 인권관련 법령(인권조례, 부분별 인권조례) 등을 근거로 하여 제정된다. 지자체 인권규범들은 인권행정을 실현하는 제도화의 첫 단계로서 인권조직ㆍ기구, 인권정책 등의 사항을 규정하고, 인권지향적 지자체를 구축하기 위한 기본적 이념과 실천방안을 담으며, 그 법적 근거와 정당성을 부여하고 있다. 이러한 지자체 인권규범들은 각 규범 간의 체계성ㆍ통일성을 이루어 지자체의 인권조직과 기구, 인권정책 및 사업이 연계성을 이루고 실효성을 가질 수 있도록 규정되어야 한다. 조례는 형식적 관점에서 볼 때 ‘지방의회가 법정절차를 거쳐 제정하는 자치법규’를 의미하며, 내용적 관점에서 볼 때 ‘지자체가 자기책임에 따른 자치사무의 처리를 위한 전형적인 입법적 도구’라 할 수 있다. 조례제정권의 법적근거로는 헌법 제117조 제1항과 이를 구체화한 지방자치법 제22조를 들 수 있다. 헌법에서 조례제정권(자치입법권)을 지자체에 부여한 것은 지방의 문제는 해당 지역주민이 가장 잘 판단할 수 있다는 점, 지방의 문제를 해당 주민이 자기책임 아래에서 규율하도록 하고자 한 것이다. 이를 통해 규범정립자와 규범수범자 사이의 간격을 줄이고, 입법권의 분권화를 통해 의회의 입법부담을 덜어주고자 한 것이다. 즉, 법률은 모든 국민에 대해 적 용되는 것이 원칙이기 때문에 전국적으로 공통적인 사항만을 법제화하여 획일적으로 적용하게 되지만, 이에 반해 조례는 지역적인 특성을 반영하기 쉽고, 이에 따라 주민의 요구가 반영된 법규범의 제정이 가능하게 된다. 지자체의 인권업무를 규율하기 위해 제정된 인권조례는 “인권의 보호 및 증진과 차별 금지를 그 주된 내용으로 하는 자치법규”로서 지역의 인권 보호와 증진을 위한 기본적인 방향성을 제시하고, 이를 구체적으로 실현하기 위한 법적장치라 할 수 있다. 인권조례는 관련쟁점의 구체성이나 내용의 특정성 등을 기준으로 ‘분야별 인권조례’와 ‘인권기본조례’로 구분된다. ‘부문별 인권조례’는 특정한 쟁점을 다룸으로서 관련된 사회집단이나 특정사항의 인권상황을 개선하고자 제정된 인권조례로서, 특정 소수자나 사회적 약자 집단, 예를 들어 여성, 어린이 및 청소년, 노인, 학생, 장애인, 이주노동자, 결혼이주여성의 인권 보호와 증진을 목적으로 하거나, 보행권이나 환경권과 같은 특정적이고 구체적인 쟁점사항을 그 내용으로 한다. ‘인권기본조례’는 지역사회 구성원 모두의 인권을 보호ㆍ 증진시키기 위해 총체적인 방향성을 제시하고, 통일된 인권의식을 조성하고자 제정된 인권조례로서, 인권행정을 실현하기 위한 지자체의 일반적인 내용을 규정하며, 구체적으로는 지자체의 인권책무, 인권기본계획 수립, 인권업무를 담당할 조직 및 기구의 설치 등을 내용으로 담고 있다. 인권기본조례는 분야별 인권조례와는 달리, 지역사회 모두의 인권 보호와 증진을 위한 종합적인 정책수립과 집행을 규정할 수 있는 장점이 있다. 또한 인권기본조례는 분야별 인권조례의 당위성과 추진동력으로 작용할 수 있다(조상균 2009, 16)는 점에서 큰 의의를 가진다. 인권기본조례는 인권행정을 실현하는데 주된 규범적 기초로 작용하며 인권현실에 강력한 영향을 미치는 요소가 되었다. 현재 인권기본조례는 ‘인권기본조례’, ‘인권 보장 및 증진에 관한 조례’, ‘인권증진 조례’ 등 다양한 명칭으로 제정되었고, 분야별 인권조례에 대한 상위규범으로서 역할을 한다는 점에서 ‘인권기본조례’로 통칭되고 있다. 인권선언은 인권도시를 향한 지자체의 의지를 대내외적으로 천명하는 문서로서 ‘인권 도시선언’이라 지칭되기도 한다. 지자체의 인권선언은 주체와 내용적 측면에서 다양한 양상을 보인다. 주체적 측면에서 울산 동구의 경우 지자체장의 주도로 선언이 이루어졌고, 경남 진주의 경우는 인권도시를 촉구하는 차원에서 시민사회의 주도로 채택되었다. 내용적 측면에서는 선언문에 주민의 실체적 권리에 관한 내용을 포함시키는 경우와 실체적 권리에 대한 구체적인 언급 없이 인권도시를 향한 정치적 의지만을 천명하는 경우도 있다. 전자의 경우 문서의 명칭은 선언이지만 실질적으로는 ‘인권헌장’으로 간주된다. 인권선언에 규정된 내용은 국제인권규범이나 헌법상 기본권, 국가인권위원회법 등에 규정된 내용을 따르며, 각 지역의 특수성을 선언문에 반영하기도 한다. 이발래(2013)는 2012년 4월 국가인권위원회가 표준조례안을 권고한 이후 나타난 인권조례 제정 과정에 초점을 맞추어 인권조례 표준안의 권고 필요성, 표준안 내용, 권고 의미를 살펴보았다. 피권고기관 244개 기관 중 177개 기관이 권고를 수용하여 인권조례를 제정하였거나, 제정 계획을 수립하였다는 점을 지적하였고, 그 과정에 주민의 의견수렴, 인권상황 실태조사, 인권교육 등이 시행되어야 한다는 것을 강조하였다. 그리고 인권증진기본계획의 수립 과정에 지역의 특수성 반영, 단위과제의 설정, 지속적인 소통 등을 강조하고, 인권영향평가제도의 도입을 위해서는 기존 제도의 연계, 평가 대상의 선정 기준과 원칙 등이 고려되어야 한다는 점을 지적하였다. 대개의 인권조례가 도입하고 있는 지자체 인권위원회도 주요 논의 대상이 되었다. 홍성수(2015)는 인권전문가와 시민들로부터 인권에 대한 의견이나 자문을 구하기 위하여 설치된 인권위원회가 지자체의 인권행정을 추진하는 중추적 역할을 담당한다는 점에 주목하였다. 지자체 인권위원회는 인권 관련 사안에 대한 심의․자문 기능을 수행하는 자문위원회의 성격을 갖고 있다.