지방자치단체의 인권조례 제정 현황과 시행 실태 및 인권 보장 체계 강화를 위한 연구 방법론에 관한 고찰 doc_id PCY_201702100450006141_5

현재, 1개 지역(인천)을 제외한 모든 광역 지자체가 인권조례를 제정하였다. 또 도시 지역인 광역시의 기초 지자체는 많은 곳에서 인권조례를 제정하였다. 그러나 도(道)의 도시 지역인 시(市)는 4분의 1, 농촌 지역인 군(郡) 지역은 10% 정도 밖에 제정하지 않았다. 광역과 기초 지자체의 제정 상황이 크게 다르고, 기초 지자체도 도시와 농촌 지역이 차이가 크다. 이런 상황을 심층적으로 분석하여 개선 방안을 모색하는 것이 더욱 필요하게 되었다. 인권조례 제정 이후 시행 과정에서 다양한 형태의 인권제도가 도입되었다. 예컨대, 지자체 차원의 인권위원회가 구성되었고, 인권 업무를 전담하는 행정 조직이 만들어져서 운용되었다. 또 인권 침해를 구제하기 위한 인권보호관 제도가 도입되었고, 행정 사항에 대한 인권영향평가가 시행되었다. 인권 증진을 위한 다양한 정책과 사업이 수립 집행되었다. 이와 같이 인권제도, 정책, 사업을 통하여 각 지역 차원의 인권 보호와 증진이 크게 향상되었다. 2012년에 인권조례 제정이 활발해지면서 논의 영역도 확장되었다. 송기춘(2012)은 전북 사례를 중심으로 지방자치와 인권 보장의 관계를 고찰하면서 지방자치가 인권 보장에 기여하는 제도로 발전하기 위한 방안을 탐구하였다. 지방자치는 지방자치 행정의 민주성과 능률성을 제고하고 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도로서 주민 자신의 노력에 따라서 삶의 수준을 향상시키고 인권보장에 기여할 수 있다는 것이다. 그리고 학생인권조례 제정 사례에서는 국가가 지자체의 인권보장 노력을 제약하는 측면과 지역의 특정정당의 지배적 지위, 경제 및 정치와 언론의 유착관계와 연줄결속체 등이 인권 보장에 부정적인 영향을 미치는 측면을 지적하였다. 따라서 조례 제정권을 적극적으로 해석하여 인권보장에 기여하도록 해야 한다고 주장하였다. 또 인권조례의 시행 상황에 대한 논의도 생겨났다. 안효섭(2014)는 일찍이 인권조례를 제정하였지만, 실제로 시행되지 않는 경남 사례를 논의하면서 시민과 가장 가까이에 있는 주민복지의 종합행정에 이바지할 다각적인 인권보장체계의 구축이 필요하다고 주장하였다. 그리고 경상남도 인권조례의 실효성을 위하여 인권 보장이 모든 조례의 기본 이념으로 설정하고, 인권기본계획 수립의 절차와 방법 등을 명시하고 연도별 시행계획 수립을 규정하며, 또한 인권위원회의 활성화를 위한 위원수와 기능 확대, 인권 관련 전담부서 설치와 옴부즈맨 제도의 도입을 제한하였다. 그리고 신용인(2014)은 광역 지자체 가운데 인천을 제외하고는 가장 늦게 인권조례를 제정한 제주도의 제정 과정을 살펴보았다. 인권조례가 상위법인 국가배상법과 지방재정법에 위배하며, 조직 설치 조항이 도지사의 고유 권한을 침해한다는 이유로 재의를 요구한 역동적인 과정을 논의하면서 조례 제정권의 근거와 범위, 한계를 지적하고, 인권조례의 제정 가능성, 내용 등의 법적 쟁점을 검토하였다. 인권조례 제정 이후 이행과정의 현황과 지자체 인권제도의 실태와 성과를 파악하고 개선 방안을 모색하려는 이 연구의 목적에 따라 관계자의 설문조사를 실시하고자 하였다. 이에 따라 2016년 4월말을 기준으로 인권조례가 제정된 86개 지자체(광역 16개, 기초 70개)의 관계자 전원을 설문조사 대상으로 선정하였다. 관계자는 크게 인권 업무 담당 공무원, 지자체의 인권위원회 위원, 지자체 단체장으로 구분하고 대상자에 맞추어 설문문항을 따로 작성하기로 하였다. 그리고 설문 조사 대상인 인권업무 담당자와 인권위원회 위원의 명단을 확보하고자 하였다. 인권 업무 담당자의 유형은 지자체에 따라 크게 달랐다. 인권전담부서를 설치하여 여러 명이 인권 업무를 담당하는 지자체도 있지만, 담당자 1명이 다른 업무와 함께 인권 업무를 겸무하는 지자체가 많았다. 그렇기 때문에 조사 대상 공무원 수를 일괄적으로 파악되지 않았다. 2016년 2월 국가인권위원회에서 파악한 인권 업무 담당 공무원은 16개 광역 지자체 44명과 기초 지자체 88명 총 132명이었다. 이에 기초하여 해당 지자체의 협조를 구하여 전현직 인권담당 공무원의 명단을 파악하고자 하였다. 설문조사 방법은 온라인 설문과 우편설문조사를 병행하여 실시했다. 인권업무 담당 공무원과 인권위원회 위원 대상의 설문조사는 2016년 7월 19일부터 9월 8일까지 온라인 설문으로 진행하였고, 지자체 단체장 조사는 설문지를 우편으로 발송하여 8월 19일부터 9월 30일까지 실시하였다. 온라인 조사는 (주)시큐어탑 월드서베이를 통해 온라인 설문을 구축하여 진행하였다. 지자체의 협조를 통하여 확보한 조사 대상자의 이메일 주소로 설문조사를 안내한 뒤 직접 서버에 접속하여 응답하도록 하였다. 이메일을 통한 대부분의 설문조사 응답률이 낮다는 점을 감안하여 세 차례의 설문조사 참여 독려 메일을 보냈고, 또 연구 책임자가 개인 메일을 통하여 참여를 요청하기도 하였다. 그리고 연구진이 개인적으로 전화와 문자 발송을 통하여 설문조사 참여를 요청하였다. 이 과정에서 온라인의 설문조사에 대한 관심이 낮다는 것을 확인하게 되었으며, 이에 대한 방안으로 설문조사의 공정성을 위협받지 않는 범위에서 설문지의 우편 발송 및 집합조사를 수행하였다. 집합조사는 연구원이 참여하는 워크샵 장소를 직접 방문하여 조사의 취지를 설명하여 협조를 요청한 뒤 추후에 집단적으로 응답지를 우편으로 받는 방식으로 진행하였다. 지자체 인권위원회 위원에 대한 설문 조사 대상자 선정은 더욱 복잡하였다. 2016년 2월 국가인권위원회에서 파악한 인권위원회 위원은 11개 광역 지자체 157명, 24개 기초 지자체 323명 총 35개 지자체 480명이었다. 이 연구의 조사 시점인 2016년 9월말 현재 인권조례를 제정한 지자체 가운데 인권위원회를 구성한 곳은 광역 지자체 13곳, 기초 지자체 26곳으로, 인권위원회 위원 수는 13개 광역 지자체 187명, 26개 기초 지자체 352명, 총 539명이었다. 지자체마다 인권위원회 구성 시기가 달랐고, 구성원 수도 달랐다. 게다가 인권위원을 계속 맡는 경우도 많았기 때문에 조사 대상으로 설정한 전현직 모든 인권위원의 정확한 수는 파악되지 않았다. 이런 상황에서 조사 대상을 정확하게 선정하는 것이 쉽지 않았다. 그리고 지자체의 인권위원회 인권위원에 대한 정보를 파악하는 것이 어려웠다. 더욱이 최근에 구성되었거나 교체시기에 있는 지자체는 정보를 제공하지 않는 경우도 있었다. 설문조사의 익명성을 보장한다고 하였지만, 개인 정보 유출 탓으로 명단 이외에 이메일 주소나 전화번호와 같은 개인정보의 파악에 협조적이지 않는 사례도 많았다. 이와 같이 설문 조사 대상의 선정과 체계적 조사 수행에 여러 가지 한계가 있었다. 지방자치법 제9조 제2항에서는 자치사무의 유형을 6개 군으로 나누어 예시하고 있다. 지자체의 자치사무로서 지자체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무(제1호), 주민의 복리증진에 관한 사무(제2호), 농림ㆍ상공업 등 산업진흥에 관한 사무(제3호), 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무(제4호), 교육체육문화예술의 진흥에 관한 사무(제5호), 지역민방위 및 소방에 관한 사무(제6호)의 6개 범주로 규정하고 있다. 이처럼 지방자치법은 지자체의 자치사무를 예시적 포괄수권으로 규정하면서도, 다른 한편으로는 동법 제11조에서 지자체가 처리할 수 없는 ‘국가사무’를 열거하고 있다. 그러나 제9조 제2항의 예시조항은 이미 지방자치법 제22조ㆍ제39조 등에 의한 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개폐 등, 지방세법에 의한 지방세 부과ㆍ징수, 지방재정법에 의한 공유 재산의 관리, 호적법ㆍ주민등록법에 의한 호적ㆍ주민등록관리, 지방공기업법에 의한 지방공기업의 설치 운영 등 개별 법률에 의해 지자체 또는 지자체장의 사무로 규정되어 있는 것을 다시 열거한 것에 지나지 않는다.