지방자치단체의 자치사무 범위에 관한 법적 쟁점과 주민 인권 증진을 위한 지자체 인권정책 및 인권기본계획의 역할 doc_id PCY_201702100450006141_6

최근 서울시와 성남시의 사례에서 볼 수 있듯이 지자체의 독자적인 복지사업(청년수 배당제)에 대해 정부가 자치사무에 대해 지나치게 개입한다는 의견이 있다. 하지만 한편에서는 자치사무라 할지라도 반드시 정부의 조정절차를 거쳐야 한다는 의견도 있어 법적다툼이 진행되고 있다. 이는 국가기능의 증대(행정의 확대화)로 인해 국가와 지자체 간에 사무가 상호혼합적으로 수행되는 경우가 많고, 그 사무범위가 법령상 불명확하게 규정되어 있기 때문이다. 자치사무는 헌법과 법률이 주민의 복리를 위해 지자체의 사무로 정한 사무를 말한다. 또한 자치사무는 지자체의 존립목적을 달성하기 위한 본래적 사무로서 주민의 복리를 증진하기 위하여 시행되는 사무 및 지자체의 존립을 위하여 필요한 사무를 말한다. 자치사무는 지자체 의 본래적 사무를 의미하지만, 지방자치법 제11조의 국가사무는 처리할 수는 없다. 현행 지방자치법 제9조 제2항에서는 지자체의 사무범위를 예시하고 있으나, 자치사무와 위임사무의 구분이 불명확한 실정이며, 현실적으로 국가기능의 증대와 산업경제의 발달 등으로 인하여 국가와 지자체 간, 광역 및 기초지자체 간에도 사무가 상호혼합적으로 수행되고 있는 경우가 대부분이다 보니 자치사무의 범위는 불명확한 실정이다. 지방자치법 제9조 제2항 단서에서는 “다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.”라고 단서를 규정하여, 결국 지자체의 사무범위는 국회입법자의 형성의 자유에 맡겨진다고 할 수 있다. 즉, 국가법령이 정하기만 하면 그 자체로서 지자체는 사무처리의 권한이 박탈되는 결과가 초래되어 이 또한 문제가 된다. 동법 제9조 제2항 단서는 국가법령만 있으면 국가가 언제든 지자체에 우선하여 사무 처리를 할 수 있도록 하고 있다. 또한 지방자치법 제9조 제2항 본문에서 예시한 자치사무이더라도 동항의 단서에 의해 동항의 본문은 무력화 되어 버린다. 이에 따라 그 법률 규제의 대상이 된 자치사무는 법률의 선점영역이 되기 때문에 법률에 위임 없이는 자치사무로 할 수 없게 된다. 따라서 이 단서조항에 의하여 자치사무로 예시되거나 배분되어 있는 사무조차도 관련되는 개별법을 확인하지 않고서는 최종적으로 당해 사무를 자치사무로 확정할 수 없게 되어, 자치사무의 범위와 내용이 불분명하게 되는 문제가 발생한다. 또 전속적 국가사무에 관한 지방자치법 제11조는 “지자체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.”고 규정하고 있다. 지방자치법이 사무배분의 방식으로 제11조에서 국가사무를 규정하고 이에 속하지 아니하는 사무를 지자체의 자치사무로 규정한 것은 일정부분 타당한 점이 있다. 그 이유는 지자체의 자치사무는 전권한성의 원칙에 의하여 주민의 복리에 관한 모든 사무를 포함하므로 이를 하나하나 열거적으로 규정하는 것은 현실적으로 불가능하기 때문이다. 따라서 먼저 국가의 배타적인 사무를 정하고 이에 속하지 아니한 사무는 모두 자치사무로 규정하는 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 그러나 동 조항에서 배타적 국가사무로 규정하고 있는 것은 한정적 열거가 아니라, 불확정 개념을 통한 예시적인 열거로서 전술한 사무배분에 관한 헌법적 원칙인 전권한 성과 보충성의 원칙상 문제가 있다. 일상생활에서의 인권 보장에 대한 관심이 빠르게 확산되고 있다. 그에 따라 지역 주민들의 인권 보호와 증진을 위한 인권제도의 확립에 대한 요구가 커지고 있다. 주민 인권 증진을 위한 지방자치단체(지자체로 줄임)의 책무를 인식하며, 그에 부합되는 이행을 요구하고 있다. 헌법을 비롯하여 「양성평등기본법」「장애인 차별 금지 및 권리구제 등에 관한 법률」「사회보장기본법」등 인권 증진을 위한 여러 법률은 국가뿐만 아니라 지자체가 인권 증진의 주체임을 뚜렷하게 규정하고 있다. 양성평등법의 주요 대상인 여성, 장애인 차별 금지법이 보호하고자 하는 장애인 같은 사회적 약자 집단의 인권 증진을 위하여 지자체는 합당한 행동을 해야 한다. 주민의 인권 증진을 위하여 지자체가 할 수 있는 방안은 다양하다. 이러한 방안을 제도화하여 실질적인 인권 증진에 기여하기 바라는 사회적 기대가 널리 확산되고 있다. 또 그에 따라 인권 보장과 증진을 위한 법적 근거인 인권조례가 제정되고, 인권 보장의 사회적 합의가 인권헌장 채택으로 나타나고, 인권위원회, 인권담당부서, 인권보호관 같은 조직과 기구가 설립 운영되고 있다. 또 인권지표, 인권영향평가 같은 계획과 방안을 통해서 정책과 사업이 수립 시행되고 있다. 인권정책은 보통 ‘인권보호와 증진’을 명시한 정책을 의미한다. 하지만 넓은 의미에서는 결과적으로 또는 간접적으로 인권에 영항에 주는 모든 지자체의 공공정책 또한 인권정책의 범주에 포할시킬 수도 있다. 본 보고서에서는 전자에 해당하는 정책에 국한해서 논의를 한다. 지자체의 인권정책은 인권실태조사와 인권지표를 수반하는 인권기본계획, 그리고 인권영향평가로 구성된다. 지역 내 인권현황을 파악하기 위한 인권실태조사와 이를 토대로 만들어지는 인권기본계획, 그리고 인권기본계획의 이행 여부를 모니터링하고 평가하는 도구인 인권지표는 지자체 인권정책의 3대 핵심축이라고 할 수 있다. 그리고 인권영향평가는 인권주류화 또는 인권기반접근의 핵심적 도구로서 지자체 행정과 사업을 인권 친화적으로 전환하는데 중요한 역할을 한다. 인권정책의 대표적인 예인 인권기본계획은 인권조례를 근거로 수립되며, 인권적 관점에서 지자체의 정책ㆍ사업을 해석하고 통합하는 종합적인 실행계획이라 할 수 있다. 지자체 인권기본계획은 3~5년 단위로 수립되며, 지자체 차원의 인권규범을 체계적, 단계적으로 실현하기 위한 인권정책의 기본방향과 실천방안을 제시하는 청사진과 같은 역할을 한다. 지자체 인권기본계획은 공통적으로 비전, 정책목표, 기본계획의 수립원칙, 추진과제(중점과제, 세부과제)를 제시하여 하고 있다. 인권기본계획 수립에 있어서 가장 중요한 것은 수립과정에 있어 주민ㆍ시민사회와의 지속적인 소통과 이를 통한 실효성을 가진 세부계획을 수립ㆍ시행하는 것이 필요하며, 특히 인권실태조사에서 나타난 지역의 인권현황과 주민들의 을 요구가 제대로 반영되어야 할 것이다. 광역ㆍ기초 지자체별 인권기본계획의 수립현황을 살펴보면, 광역의 경우 인권조례가 제정된 16개 지자체 중 10곳(62.5%)이 인권기본계획을 수립하여 시행 중이며, 기초의 경우는 인권조례가 제정된 75개 지자체 중 12곳(16%)이 인권기본계획을 수립하여 시행중인 것으로 나타났다. 인권기본계획은 인권조례를 근거로 수립되며 인권관련 법ㆍ제도ㆍ정책ㆍ관행 등을 개선하고 인권적 관점에서 지자체의 정책ㆍ사업을 해석하고 통합하는 종합적인 실행계획으로써 인권정책의 기본방향을 제시하는 인권종합계획이다. 인권기본계획은 지자체의 인권상황과 개선방안을 바탕으로 인권보호 및 증진에 대한 비전, 정책목표와 추진과제 등을 제시해야 하며, 일반적으로 5년 단위로 수립된다. 인권기본계획은 인권실태조사 결과를 바탕으로 수립되며, 사회적 약자 및 소수자의 인권을 보호하고 증진하기 위한 인프라 구축, 지역의 인권친화적 문화를 형성, 지역 인권단체 및 인권도시 간 협력체제 구축 등을 목적으로 한다. 그 내용은 단순히 정책과제만을 나열하는 것이 아니라, 각 영역별로 인권증진을 위하여 시기별 이행계획과 목표, 그리고 실효적 이행 전략과 수단을 구체적으로 나타내야 한다. 또한 인권기본계획의 효과적인 수립을 위해 실시하는 사전 인권실태조사는 지리적ㆍ역사적ㆍ문화적 특수성을 고려하고 해당 지자체의 강점, 약점, 기회요인, 위험요인(SWOT)에 따라 주민의 요구, 지역의 인권과제 등을 파악하여 목표를 설정한다.