EU의 확대 및 주변국 정책 실현을 위한 지식공유 수단으로서의 Twinning 사업의 목적, 체계 및 운영 방식에 관한 분석 doc_id PCY_201702170354518331_1

유럽연합(EU)의 지식공유 노력은 EU의 안정적인 확대를 위한 유럽연합집행위원회(EC) 확대지원총국(DG NEAR)의 정책자문 및 제도개선과 관련된 Twinning, TAIEX 및 SIGMA 사업과 국제협력과 개발총국(DGDEVCO 또는 EuropeAid)을 통하는 현장 수준의 기술협력과 관련된 각종 개발협력사업 등 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 본 연구는 정책자문 및 제도개선과 관련된 지식공유사업인 Twinning, TAIEX 및 SIGMA에 초점을 맞춘다. EU 회원국이 되고자 하는 국가가 점차 늘어나고 이에 따라 공동체의 경계와 범위가 지속적으로 확대됨에 따라 EU는 EU와 주변국 간의 관계를 보다 안정적으로 유지 및 발전시키기 위하여 확대정책(enlargement policy)과 주변국정책(neighbourhood policy)을 각각 도입하였다. Twinning, TAIEX, SIGMA는 이러한 EU 정책목표를 실현시키기 위한 지식공유 수단이다. 본 장에서는 각 정책의 형성 배경 및 내용에 대해 분석한다. EU의 주변국정책은 EU가 점차 확대됨에 따라 발생 가능한 주변국과의 갈등을 최소화하고 번영, 안정 및 안보 등을 강화하기 위해 수립되었다. EU는 주변국들과 거버넌스, 민주주의, 법치, 인권, 경제발전, 이주 등의 분야에서 협력을 도모한다. EU는 1973년 동 정책을 최초로 도입하였으며 2011년 아랍의 봄 이후, 정책 변화의 필요성을 느끼고 검토를 시작, 2015년부터 정치⋅경제⋅안보적 관점의 지역안정 도모를 주목적으로 하는 개선안을 도입했다. 대상국은 총 16개국으로 유럽 기준 남부 지역 국가인 알제리, 이집트, 이스라엘, 요르단, 레바논, 리비아, 모로코, 팔레스타인, 시리아, 튀니지 등 총 10개국과 유럽 기준 동부 지역 국가인 아르메니아, 아제르바이잔, 벨라루스, 조지아, 몰도바, 우크라이나 등 총 6개국이다. 주변국정책은 ‘European Neighbourhood Policy Instrument(ENPI)’ 법안에 근거하여 이행하며 예산은 2014~20년간(총 7년) 154억유로이다. 주요 활동 분야는 거버넌스, 민주주의, 법치, 인권, 안정을 위한 경제발전, 안보, 이주 등이다. EU는 가입에 관심이 있는 국가로 하여금 사전적으로 입법 효율성이 무엇인지와 유럽연합법제가 무엇인지를 이해시키고 자국의 법제와 맞춰야 할 필요가 있음을 인식했다. 이를 지원하기 위해 EU는 2007년 확대정책(enlargement policy)을 도입했다. 확대정책은 ‘Instrument of Pre-accession Assistance(IPA)’라는 법안에 근거한다. IPA는 가입후보국(candidate countries) 및 잠재적 후보국(potential countries)의 유럽연합법제의 이행을 위한 제도 신설 및 강화 지원을 그 목적으로 하며, 이에 따라 EU는 가입 절차가 진행되는 전 기간에 걸쳐 해당국가에 기술적⋅재정적 지원을 제공한다. IPA는 이행 규칙 및 과정을 담은 일반이행규정(Common Implementing Regulation: CIR)과 IPA 이행규정(IPA implementing regulation)에 의거하여 이행된다. Twinning은 1998년 유럽연합집행위원회(EC)가 유럽연합(EU)의 확대에 대비하여 설계한 사업이다. Twinning은 EU 회원국이 EU 가입후보국의 행정 및 사법 역량 강화를 지원함으로써 후보국이 보다 효과적이고 효율적으로 EU에 가입하고 활동할 수 있도록 지원하는 것을 그 목적으로 한다. 2004년부터는 Twinning 사업의 지원대상이 확대되어 확대정책의 지원을 받는 EU 가입후보국뿐만 아니라 잠재적 후보국 등 주변국 정책 대상국까지 포함한다. 사업은 특정 분야 및 주제에 전문성이 있는 EU 회원국 전문가의 수원국 정부 중⋅장기 파견을 통한 거주 유형의 지식공유 형태로 추진된다. 동 전문가를 Resident Twinning Adviser(RTA)라고 칭하며, RTA는 Twinning 사업 실행의 주체로서 주로 EU 회원국 현직 공무원 및 학계 전문가들이 그 역할을 수행하며 수원국 정부기관 내에서 최소 12개월에서 최대 36개월까지 상주한다. 주요 활동 내용은 관련 행정역량 증대와 국내법, 규정 및 기준 등의 재구성을 통해 EU 법제 도입 및 정치⋅경제 제도의 유사화(approximation) 등의 도모이다. Twinning은 효과적이고 효율적인 EU회원 가입 및 활동을 도모하는 것을 목표로 수원국 내 정책 및 제도 형성을 지원하는 중⋅장기적 사업이다. 이 사업은 장기적으로 전문가를 파견하여 전문성을 공유하는 것에 초점을 맞추고 있으며 사업 기본 원칙에 입각하여 사업을 발굴 및 수행한다. Twinning 사업이 개별 국가에서 운영됨에 따라 주요 관리 및 이행 인력은 수원국에 파견된 회원국 인력과 수원국 내 사업지원 인력으로 구성되어 있다. 각 국별로 사업에 참여하는 인원은 수원국의 요청 내용 및 가용 인력 여부에 따라 각각 다르다. EC 본부 차원에서 모든 Twinning 사업을 관리하는 인력은 총 4명에 불과하며 이는 사업 운영이 효율적으로 분권화되어 있는 체계이기에 가능하다. 특히 ‘행정’과 ‘기술적 지원’의 완벽한 분리가 이를 가능하게 한 핵심이다. 강조할 만한 점은 RTA는 본국(EU회원국)의 행정, 회계 및 각종 사업진행에 관련한 모든 업무 지원을 받게 되어 있다는 것이다. 이는 RTA의 본 임무인 수원국의 기술지원 활동에 보다 집중할 수 있기 위함이다. 또한 RTA가 분야 및 정책 전문가임에도 Twinning 사업 집행절차와 관련해서는 ‘사전 훈련(training)’을 받게 되어 있으며 훈련은 주로 Twinning 매뉴얼, 배경 체계, 유럽연합법제 변경사항 등으로 구성된다. 이상과 같은 체계가 Twinning 사업의 첫 번째 구성요소이다. Twinning 사업의 두 번째 구성요소는 ‘사업계획서(work plan)’이다. 제도 신설의 특성상 Twinning 사업 하나만으로 모든 내용이 충족되기 어려움에 따라 이를 보완하기 위해 여러 장치를 두며 사업계획서는 이러한 내용을 모두 담고 있다. 우선 장기적으로 파견되는 RTA 활동을 지원하는 차원에서 별도의 중⋅단기 전문가를 파견하거나, 세미나, 워크숍, 인턴십, 학술방문, 훈련 등을 실시한다. 또한, 소프트웨어 및 문서 등 현물지원도 이루어진다. 이 외에도 사업계획서는 목표 달성을 위해 관련 법안 통과, 각종 개정 및 개혁 등 수원국이 해야 하는 활동부터 회원국이 수행해야 하는 협의, 훈련 및 노하우 전달 등 일련의 활동을 담고 있다. 예를 들어 부가가치세(VAT)라는 새로운 제도를 도입해야 하는 경우 수원국은 기존에 없던 법적⋅재정적 체계 및 규정을 수립하고 관련 법안을 통과시켜야 한다. 또한 세금 및 재정 관련 부처 및 기관의 조직, 행정체계의 전산화 그리고 대국민 인식제고 프로그램 등의 활동 역시 뒷받침되어야 한다. Twinning 사업이 지원하는 내용은 전문가 파견을 통한 전문성 및 노하우 전달이다. 사업계획서 내 여타 활동은 수원국의 자체적인 노력과 책 임에 달렸다. Twinning 사업의 세 번째 구성요소는 수원국과 회원국 간의 조정 및 연결 체계이다. 수원국과 회원국 각각에 국별 연락담당관(National Contact Point: NCP)을 두고 사업 이행에 있어 발생하는 각종 업무를 보다 원활하게 진행할 수 있도록 한다. 우선 수원국의 NCP는 수원국과 EC간 주요 커뮤니케이션 연락망이자 여타 수원국과 회원국의 NCP 간 연락망으로 활동한다.