EU 지식공유체계의 사례를 통해 본 한국 개발협력 체계의 개선 방향 및 전략적 교훈 doc_id PCY_201702170354518331_7

현재 지식공유뿐 아니라 한국개발협력 집행기관들이 직면하고 있는 현실적 어려움은 위와 같은 기능에 의한 분업의 부재이다. 한국개발협력 집행기관들에서는 기술지원 관리 인력과 전문가 사이에는 분명한 분업이 이루어져 있으나 기술지원 관리 업무와 행정지원 업무 사이에는 분업이 이루어져 있지 않아 기술지원 관리 인력의 효율성이 매우 낮은 형편이다. 한국개발협력 체계에서 이에 대한 개선은 시급한 과제이며, 이를 위해서는 한국의 개발협력 집행기관의 조직개편이 불가피할 것이다. 이상과 같은 실행의 형식적 측면의 체계화는 주어진 사업 수행상의 효율성 증진에 큰 도움을 주지만, 실제 사업의 효과성을 결정하는 것은 양질의 지식공유 전문인력 확보와 수원국에서의 실질적 성과 달성이다. 이 효과성 제고 관점에서 EU 지식공유체계는 중요한 장점을 지니고 있다. 우선, 각 지식공유 주제에 적합한 전문가 확보를 위해 체계적이고 통합된 전문가 DB 구축 체계를 갖추고 있을 뿐 아니라 이 전문가 풀을 요청된 지식공유사업에 연결해주는 네트워크(공여국과 수원국 양측의 NCP 연락체계)를 구성해 놓고 있다는 것이 EU 지식공유체계로부터 배울 여섯 번째 교훈이다. 전 장들의 논의에서 알 수 있듯이 EU의 지식공유체계는 EU가 처한 상황과 필요에 의해 설계되었으며 내용도 그에 맞게 구성되었다. 따라서 그 지식공유체계를 있는 그대로 한국개발협력체계에 적용한다는 것은 비현실적일 뿐 아니라 무의미한 일일 것이다. 하지만 그 체계의 틀과 각 수단의 운용 방식 그리고 지식공유의 범위를 단순한 기술협력의 수준을 넘어서 수원국의 정책과 제도 개선의 수준에서 운용하면서 축적해온 노하우들 중 한국에 적용 가능한 장점들을 취합하여 한국의 개발협력체계 개선에 활용하는 것은 의미 있는 일이다. 또한 한국 개발협력의 비교우위가 한국발전경험에 근거한 지식공유에 있음을 고려할 때 EU 공동체 전체의 전략적 차원에서 운영하는 Twinning, TAIEX, SIGMA 등의 구체적 지식공유수단들의 운용 방식의 한국적 적용은 한국에서 지식공유를 한국의 국가전략 차원에서 운영함에 있어서 큰 통찰을 줄 수 있다. 둘째, EU의 지식공유의 배경에는 유럽연합법제라는 법제가 기준점의 역할을 하여 모든 정책 및 제도 구축 관련 지식공유의 내용적 구성에 있어서 방향과 원리를 잡아주는 역할을 하는 것이 지식공유사업의 내실화에 큰 역할을 한다. 유럽연합법제의 존재는 EU의 특수성에 근거한 것이므로 이로부터 한국의 지식공유도 그 근거를 둘 법제를 만들어야 한다는 것을 의미하지 않는다. 한국의 관점에서 보았을 때 이로부터 얻을 수 있는 교훈은 한국의 경우에도 지식공유사업의 기본원리를 구축해 놓는 것은 그 내용 구성의 내실화에 큰 기여를 할 것이라는 것이다. 예를 들어 농촌개발에 관한 지식공유를 할 경우 한국경제발전 과정 중에 활용했던 정책수단 혹은 제도 및 법안 등 각각에 대한 정보 전달을 하는 지식공유사업은 각 개도국에 그대로 적용될 수 있을지 여부도 미지수이지만 그러한 정책수단 혹은 제도가 해당 개도국에 무슨 의미가 있는지에 대한 해석이 어렵다. 하지만 경제발전에 관한 기본 원리와 기제가 주제별로 정리되어 있다면 농촌개발과 같은 특정 주제에 대한 지식공유의 의미를 각 개도국 관점에서 어떻게 해석해야 할지 그리고 그 성과는 어떻게 측정해야 할지에 대한 체계적 정리가 가능하고, 그러한 관점에서 한국의 발전경험을 각 개도국에 어떻게 적용해야 할지의 문제도 해결할 수 있다. 이와 같이 다양한 지식공유 수단을 개발하고 상황에 맞추어 유연하게 적용할 때 지식공유의 효과성은 크게 제고될 것이다. 현재 한국 지식공유사업은 거버넌스의 제한조건들로 인해 이와 같은 수단의 다양성과 유연성이 매우 부족하여 한국발전경험에 기초한 잠재적 내용과 영역의 풍부함에도 불구하고 효과적 지식공유에 근본적인 제약이 있다. 이에 대한 해결이 한국 지식공유체계 개선에 중요한 과제이다. 마지막으로 현장수준의 기술원조(technical assistance)와 구분되는 정책 및 제도 개선 관련 지식공유의 효과적 실행을 위해서는 중장기 계획을 가지고 사업을 집행하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 지식공유사업만큼은 예산 집행 사이클이 일 년 단위이어서는 곤란하다. 한 나라의 정책과 제도를 바꾸는 것을 돕는 사업이 연내에 이루어지는 것은 현실적으로 불가능하기 때문이다. EU 지식공유사업인 Twinning과 TAIEX의 근거정책인 IPA1과 IPA2 모두 각각 7년 단위로 총 14년에 걸쳐 예산이 책정되어 있어, EU는 장기 계획과 비전을 가지고 주어진 정책자문 목표 달성의 효과성을 제고하고 있다. 첫째, 정책자문 관련 EU의 지식공유 중 Twinning의 경우에는 그 시행과 평가 절차가 125페이지의 본 매뉴얼과 201페이지의 부록 매뉴얼에 의해 적시되어 있고, 모든 사업은 ad hoc 기준이 아닌 철저하게 이 매뉴얼에 의해서만 시행된다. SIGMA의 경우에도 2014년 확립된 기본원칙에 의해 시행되며 정책자문의 결과에 대해 보여주는 바와 같이 주제별 기본원칙을 구분하고 각 기본원칙에 대해 상세하고 측정 가능한 지표들에 의해 평가한다. 필자는 이와 같이 집행과 평가 모든 과정이 체계화될 수 있었던 근본적 원인은 지식공유사업을 하는 정책적 목표가 분명했기 때문이었던 것으로 판단한다. 즉, EU의 통합 및 확대 과정에서 제2장에서 소개한 ‘확대정책’과 ‘주변국정책’의 확실한 목표설정과 전략적 조정과정이 없었다면 EU의 지식공유사업은 현재의 수준과 같이 진화할 수 없었을 것이다. 지식공유를 하는 명확한 목표와 전략이 있었기에 그 지식공유의 실효성 제고를 고민하지 않을 수 없고 그 실효성 제고를 위한 체계와 수단의 설계를 강구해야 했던 것이다. 이로부터 한국의 지식공유사업 발전을 위해 선행되어야 하는 가장 근본적 단계는 한국이 왜 지식공유를 하는가에 대한 이유와 목표 설정 및 그 설정된 목표에 합치되는 전략 수립이다. 본 장에서는 앞서 고찰한 EU 지식공유체계의 형식 면에서 얻을 수 있는 교훈을 정리하고 EU 지식공유 수단의 틀에 맞추어 한국의 지식공유 사업에 적용할 수 있는 사례를 논의하고, 마지막으로 이와 같은 새로운 지식공유의 체계를 활용하여 현 한국개발협력을 개선시키고 그를 통하여 궁극적으로 한국의 미래 발전을 도모할 수 있는 방안에 대한 제언을 함으로써 본 연구보고서의 결론을 맺고자 한다. 제3장, 제4장에서 살펴보았듯이 정책자문과 관련된 EU의 지식공유사업들은 매우 체계화되어 있다. 하지만 EU 지식공유사업이 처음부터 이렇게 체계적으로 시행된 것은 아니었고 현재 수준으로 체계화되는 데에는 20여 년의 시간이 걸린 것으로 보인다. 예를 들어 SIGMA의 경우 사업형성 자체는 1992년에 되었지만 확대정책, 주변국정책 등의 정책목표와 일관되게 사업이 시행되기 시작한 것은 2000년대 중반 이후이고, 현재의 집행 및 평가 체계가 갖추어진 것은 불과 2년 전이다. 이러한 시행착오의 과정을 거치며 체계화된 EU의 경험을 반면교사로 삼아 한국은 개발협력체계 구축 시 참조할 수 있는 교훈들이 있다. 본 소절은 이 중 핵심 교훈에 대해 요약⋅정리하고자 한다. 둘째, 이미 앞 절에서 지적한 바와 같이 한국 개발협력 전반적 전략 구상이 없이는 정책과 제도 위주의 지식공유는 한국 입장에서 지속될 수 없다. 즉, 국가전략 차원에서 한국개발협력의 전략 구상 및 기획을 위해 개발협력 주관부처 내 및 주관부처 간의 긴밀한 협력이 이루어질 수 있는 거버넌스 체계 구축 역시 선행되어야 한다. 위와 같은 집행체계 혹은 거버넌스 체계 구축은 단지 지식공유사업의 효과성 증진뿐 아니라 모든 개발협력사업의 효과성 증진에 큰 영향을 미칠 것이다. 하지만 이와 같은 국가전략 차원의 체계 구축 혹은 개선 문제는 개별 자금협력 사업의 관점에서는 논의하기가 어렵다. 하지만 정책과 제도에 관한 지식공유체계 구축의 관점에서는 이러한 논의가 자연스럽게 이루어질 수 있고, 이런 논의를 활성화시켜 한국 개발협력체계 전체를 향상시킬 수 있는 효과가 있을 수 있다. 지식공유에 확실한 비교우위가 있는 한국의 경우는 더욱 그러할 것이다. EU 지식공유체계의 한국 개발협력체계에의 도입에 관한 본 연구가 이러한 논의를 활성화시키는 전기를 마련하길 바라는 바이다.